PETROQUÍMICA Y CELULOSA-PAPEL EN EL PLAN TRIENAL (1974-1977): LOS OBJETIVOS DE UN PROYECTO DE DESARROLLO FRUSTRADO
PETROCHEMICALS AND PULP-PAPER IN THE THREE-YEAR PLAN (1974-1977): THE OBJECTIVES OF A FRUSTRATED DEVELOPMENT PROJECT
PETROQUÍMICA E PAPEL DE CELULOSE NO PLANO TRIENAL (1974-1977): OS OBJETIVOS DE UM PROJETO DE DESENVOLVIMENTO FRUSTRADO
Lic. Ignacio Andrés Rossi
(Universidad Nacional de General Sarmiento/
Comisión de Investigaciones Científicas y Técnicas
de la provincia de Buenos Aires, Argentina)[1]
Fecha de recepción: 26 de mayo de 2023
Fecha de aceptación: 12 de octubre de 2023
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Creative Commons 4.0
Cómo citar: Rossi, I. A.(2023). Petroquímica y celulosa-papel en el plan trienal (1974-1977): los objetivos de un proyecto de desarrollo frustrado. Revista Pares - Ciencias Sociales, 3(2), 275-298.
ARK CAICYT: http://id.caicyt.gov.ar/ark:/s27188582/otk1hvq3d
Resumen
El Tercer Peronismo (1973-1976) cuenta con varios estudios históricos centrados en diferentes ejes de análisis historiográficos. Sin embargo, los debates económicos y político-económicos ocupan un lugar de menor relevancia frente a otras líneas de investigación como la cultura o la política. Con una metodología histórica económica, se propone abordar el Plan Trienal (1974-1977) (PT) poniendo el foco en la industria petroquímica y de celulosa-papel. Dicho Plan, puede entenderse como una estrategia de planificación que contuvo las aspiraciones políticas y económicas del peronismo que regresaba al poder luego de varios años de proscripción. Los sectores de la petroquímica y la celulosa-papel, por su parte, constituyeron ámbitos de vital importancia en el modelo de industrialización pesada que caracterizaba a la economía de aquellos años. La observación realizada nos permitió evidenciar que existía un alto optimismo en variables como el financiamiento requerido y el aumento de la producción en ambos sectores. Sin embargo, y en relación a esto, destacamos que la estrategia explícita por impulsar a la burguesía nacional resultó más coherente en el sector de celulosa y papel que en el petroquímico. Principalmente porque este contaba con menor inserción de capital extranjera y una proyección de extensión productiva federal con la que no contó el segundo.
Palabras clave: desarrollo, Plan Trienal, tercer peronismo, economía, industria.
Abstract
The Third Peronism (1973-1976) has several historical studies focused on different axes of historiographic analysis. However, economic and political economic debates occupy a less relevant place compared to other lines of research such as culture or politics. With a historical economic methodology, it is proposed to address the Three-Year Plan (1974-1977) (PT) focusing on the petrochemical and pulp-paper industries. Said Plan can be understand as a planning strategy that contained the political and economic aspirations of Peronism that returned to the power after several years of proscription.. The petrochemical and pulp-paper sectors, for their part, constituted areas of vital importance in the heavy industrialization model that characterized the economy of those years. The observation made, allowed us to show that there was high optimism in variables such as the financing required and the increase in production in both sectors. However, in relation to this, we highlight that the explicit strategy to promote the national bourgeoisie was more coherent in the pulp and paper sector than in the petrochemical sector. Mainly because this one had less insertion of foreign capital and a projection of federal productive extension that the second did not have.
Keywords: development, Triennial Plan, third Peronism, economy, industry.
Resumo
O Terceiro Peronismo (1973-1976) conta com diversos estudos históricos voltados para diferentes eixos da análise historiográfica. No entanto, os debates econômicos e político-econômicos ocupam um lugar menos relevante em comparação com outras linhas de investigação, como a cultura ou a política. Com uma metodologia econômico-histórica, propõe-se abordar o Plano Trienal (1974-1977) (PT) com foco nas indústrias petroquímica e da celulose e papel. O referido Plano pode ser entendido como uma estratégia de planejamento que continha as aspirações políticas e econômicas do peronismo, que voltou ao poder após vários anos de proscrição. Os setores petroquímico e do papel e celulose, por sua vez, constituíram áreas de importância vital no modelo de industrialização pesada que caracterizou a economia daqueles anos. A observação efetuada permitiu demonstrar que existia um elevado otimismo em variáveis como o financiamento necessário e o aumento da produção em ambos os setores. Contudo, destacamos que a estratégia explícita de promoção da burguesia nacional foi mais coerente no setor da celulose e do papel do que no setor petroquímico. Principalmente porque este teve menor inserção de capital estrangeiro e uma projeção de extensão produtiva federal que o segundo não teve.
Palavras-chaves: desenvolvimento, Plano Trienal, terceiro peronismo, economia, indústria.
Introducción
Luego de más de quince años de proscripción, en 1973 el peronismo llegaba al poder por tercera vez con el 61 % de los votos. El líder, Juan Perón, motorizaba una alianza multisectorial que incluía, por una parte, desde sectores de la izquierda más extremista, el sindicalismo combativo de raíz peronista y de izquierda y, por otra, políticos y gremialistas de carácter conservador que lo habían acompañado en sus anteriores gestiones (Novaro, 2020).
En aquel entonces, el gabinete conformado por Perón se caracterizó por buscar un contrapeso entre los apoyos corporativos de la Confederación General del Trabajo (CGT), la Confederación General Económica (CGE) y otros influyentes colaboradores como el destacado ministro de Bienestar Social José López Rega[2]. No obstante, el contexto de radicalización tanto por izquierda como por derecha tornaría difícil eludir las pujas y conflictos políticos e ideológicos al interior del movimiento, lo que confluyó en una situación crítica de la política argentina cuando las tensiones se entrelazaron con los shocks económicos internacionales. Así, al poco tiempo se vería que sectores conservadores al interior del gobierno derivaron en una salida represiva tras la agudización de la crisis con la muerte de Perón durante la segunda mitad de 1974 (Rapoport, 2020).
En este contexto, el primer Plan económico del gobierno, impulsado por José Ber Gelbard (1973-1974), intentó, en una primera fase, una concertación entre la CGT, la CGE y el ministerio de Economía para estabilizar los precios (Vitto, 2012), a la vez que se promovía el desarrollo de las industrias básicas y la descentralización regional en un ambicioso cronograma de planificación sectorial (Rougier y Fiszbein, 2006). Sin embargo, pronto aparecieron las dificultades, producto de no considerar el significativo peso de los capitales extranjeros en sectores clave de la economía nacional como en la canasta exportadora (Gerchunoff y Llach, 2019), aunque también jugaron un papel importante, como se sugirió, los eventos disruptivos ocurridos en la economía internacional[3].
De esta manera, aunque se buscó limitar la importancia de los capitales extranjeros en materia de remisión de utilidades y disposición de divisas con una serie de leyes (Lluch y Lanciotti, 2020), la balanza comercial comenzó a deteriorarse con el alza de los precios internacionales de materias primas críticas como el petróleo, revirtiendo la tendencia favorable que había caracterizado a la economía argentina entre 1972-1973 (Rougier y Odisio, 2017; Visintini, 2022). No obstante, el gobierno practicó un sistema de tipos de cambio desdoblado -comercial y financiero-, el congelamiento de precios y salarios, el incremento de los combustibles, créditos al sector empresario a tasas referenciales y la nacionalización de los depósitos del sistema financiero (Belini y Korol, 2020) destinada a incrementar los recursos del Banco Central de la República Argentina (BCRA). La llamada tercera posición que reivindicaba el tercer peronismo buscaba una postura intermedia entre el capitalismo y el comunismo para impulsar la industrialización, la independencia nacional y la redistribución de los ingresos como esencia del movimiento justicialista (Cuchetti, 2008).
Sin embargo, con la reversión del ciclo expansivo mundial durante los años 1970 devino la alta inflación en el mundo desarrollado contrayendo el producto de países como EE. UU, Alemania, Italia y Japón a niveles promedios al 10 %. En América Latina el impacto fue significativo, ya que entre 1974-1975 el Producto Interno Bruto (PIB) se contrajo a niveles del 12 % y la inflación promedio rondó el 17 %, contexto desfavorable que en gran medida respondía a la volatilidad provocada por el desarme de los acuerdos financieros de Bretton Woods desde 1971, y el conflicto entre la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) y EE. UU que incidía en los precios del crudo (Brenner, 2009).
Si bien los precios de las materias primas aumentaron en promedios del 100 % desde 1972 (Kacef, Robbio y Vitto, 2022), el caso del petróleo se tornó crucial dado la dependencia importadora de la economía argentina que entre 1972 y 1973 subió de 1.700 millones de metros cúbicos a 3.400 millones con el precio del barril al alza de 4 dólares a 12. En este marco, para afrontar la subida en cantidades y precios las necesidades del crudo se contaban en 500 millones de dólares (Notta, 1973).
A pesar de las vicisitudes, el plan económico de reactivación productiva y concertación del gobierno rindió frutos durante 1973, propiciando un crecimiento del PBI del 6 % y reduciendo la tasa de inflación al 60 % anual en 1973. Por su parte, la balanza comercial fue superavitaria en más de 1.000 millones de dólares y se lanzó el ambicioso Plan Trienal (1974-1977) para la Reconstrucción y la Liberación Nacional (en adelante, PT). El mismo, planificaba la economía en los próximos años y apuntaba a desarrollar la industria nacional revirtiendo la tendencia creciente del capital extranjero apuntando a áreas puntuales de preferencia en las industrias pesadas.
El PT anunciaba que la Argentina, al momento de asumir funciones el tercer gobierno peronista, había sufrido un largo periodo de estancamiento por lo que, ahora, el gobierno entendía que venía a formar las bases para una nación justa. Posicionando al PT en una línea indefectible de continuidad que borraba la historia intermedia con los planes quinquenales del primer y segundo peronismo, se arrogaba la fundación del desarrollo económico argentino (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973a). Se encontraba en línea con la doctrina oficial del Movimiento Nacional Justicialista, desde la cual se entendía que el tercer gobierno peronista debía poner los esfuerzos en la lucha contra los gobiernos liberales vinculados a las derechas y raíz oligárquica agroexportadora que había favorecido un desarrollo económico desordenado: alto endeudamiento, falta de planificación sectorial y políticas liberales contrarias al desarrollo industrial (Disandro, 1974). Se trataba, en suma, de abandonar la vieja Argentina para abrir paso a la Argentina potencia, que ahora contemplaba el desarrollo industrial con raíz exportadora y autoabastecimiento local de bienes e insumos clave (Las Bases, 1974).
Las bases del programa económico y de planificación económica, se anunciaba, eran el Acta de Compromiso Nacional (CGE-CGT y gobierno) destinada a acordar precios y salarios para emprender las políticas destinadas a revertir la desindustrialización y la extranjerización en la economía argentina (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973a). Además, se planteaban cambios en la política de comercio buscando redirigir los esfuerzos al bloque socialista, lo que en teoría permitiría abastecer las necesidades de la industria nacional y reequilibrar la balanza de pagos, todo buscando mejorar la redistribución del ingreso y la justicia social. El programa, que se proyectaba fuertemente expansivo con tasas de crecimiento del orden de entre 3 % y 4 % anual y de inversión del 12 % anual volviendo a reubicar la participación del sector asalariado en el producto en el 50 %, apuntaría a que se cubrieran todas las necesidades básicas de la población. Sin embargo, aclaraba como requisito que se deberían reajustar los patrones de consumo nacional a las posibilidades de la Argentina (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973a).
Los pronósticos expansivos del PT esperaban aumentar las exportaciones, el financiamiento externo y engrosar las divisas en el BCRA. Si bien se mencionaba la necesidad de aumentar la productividad del sector agropecuario como de extender la frontera agrícola, el énfasis estaba puesto en la industria nacional donde se preveía priorizar a sectores como el acero, la petroquímica, la celulosa, hidrocarburos, energético y el aluminio, consideradas básicas para proveer insumos “aguas arriba”. Como se mencionó, el énfasis estaría puesto en que el dinamismo económico lo recuperara la industria nacional privada y estatal de forma coordinada con la asistencia secundaria del capital extranjero retrayendo la concentración, en gran medida propiciada por estos últimos en materia de riqueza y técnica (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973a).
Los trabajos que abordaron el fenómeno político del tercer gobierno peronista, especialmente aquellos con perspectiva económica, han puesto un menor nivel de atención en el PT. Sin embargo, de imprescindible lectura resultaron los abordajes que analizaron el plan económico keynesiano de Gelbard, como las iniciativas de política económica tras su salida con Gómez Morales y el más liberal Celestino Rodrigo como a partir del quiebre político del gobierno (Belini y Korol, 2020; Restivo y Delatorre, 2005). Así, se destacó el énfasis posterior en el ajuste de las cuentas públicas, la emisión monetaria y la contención salarial para controlar el déficit ante el deterioro externo, como las transformaciones en las alianzas capitalistas que buscaban desplazar al sector trabajo y el empresariado nacional (De Riz, 1981; Ferrer, 1977). Sin embargo, al respecto, otros análisis sugirieron que las voces que bregaban por una política económica ortodoxa se encontraban al interior del peronismo y tempranamente advertían por las consecuencias del deterioro externo y su impacto en la inflación nacional y el desequilibrio de los precios relativos (De Pablo, 1980; Di Tella, 1986; Gerchunoff y Llach, 2019).
En este orden, la lectura que adhirió a un quiebre en la política económica a partir del deterioro económico y la muerte del líder, defendió sus argumentos en la polaridad entre las medidas prácticas por Gelbard y Rodrigo, pero también entre los sectores que buscaron incentivar como la industria en el primer caso y el agroexportador en el segundo y la orientación salarial progresiva y regresiva respectivamente (Vitto, 2012). Más acuerdo suscitó la disrupción de la gestión de Rodrigo como punto culmine en torno al deterioro económico y político del gobierno[4], en suma un momento clave de redefinición del modelo de acumulación del país[5]. Los estudios que sustentan esta postura entienden que las transformaciones sociales operaban en el ámbito productivo internacional redefiniendo la acumulación capitalista y orientando la acumulación hacia un modelo de valorización financiera (Basualdo, 2018) que adoptó los postulados liberales -antiestatistas y monetaristas- en lo económico (Belini y Korol, 2020; Ferrer, 2008; Gerchunoff y Llach, 2019). Específicamente sobre el PT, fueron destacadas sus debilidades estructurales en torno a la ambición de impulsar industrias pesadas en aluminio, siderurgia, química, papel y otras que, contradictoriamente, generarían beneficios al capital concentrado extranjero proveyéndolos de insumos críticos para las industrias como química, farmacéutica, automotriz y otras en detrimento de los sectores livianos donde predominaba la burguesía nacional (Vitto, 2012)[6].
Otros trabajos atendieron cuestiones como la importancia otorgada al consumo y su redireccionamiento a los sectores medios y bajos como política de estado (Pryluka y Coviello, 2018) o la colaboración de los cuadros técnicos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) con la CGE en la elaboración del mismo (Coviello, 2020). Como destacó Coviello (2020) en su pionero trabajo, durante la segunda mitad de 1973 el gobierno, en el marco de un proceso de acercamiento inédito a la institución latinoamericana, solicitó la asistencia de la CEPAL para la elaboración del PT. Los funcionarios y técnicos encargados de dicha tarea provenían del círculo del entonces ministro e histórico funcionario de la CGE Gelbard y Orlando D’Adamo, quien dirigió el Instituto de Investigaciones Económicas y Financieras de la institución empresaria, y ahora nombrado secretario de Programación y Coordinación Económica. También, proveniente del mismo ámbito de actuación, se encontraba el economista del Partido Popular Cristiano, Carlos Leyba. Para los fines se creó informalmente un comité de planificación económica, institucionalizado posteriormente como el Instituto Nacional de Planificación Económica, donde los funcionarios mencionados se involucraron con técnicos de la CEPAL que colaboraban a título personal como Alfredo Calcagno, Horacio Santamaría y Ricardo Cibotti.
El PT formaba parte de una ambiciosa estrategia económica de planificación que concibió que la Argentina había sufrido décadas de estancamiento y desarticulación económica con gobiernos liberales. Entendido como una estrategia articulada entre la estabilización macroeconómica en el corto plazo y el relanzamiento de la acumulación traccionado por sectores estratégicos (Rougier y Fiszbein, 2006), presentó cuatro tomos.
En estos, se encuentran los principales indicadores de la coyuntura, los objetivos políticos del mismo y las políticas de instrumentación (tomo I). En los tomos II, III y IV se describen los objetivos para los sectores priorizados: petroquímica, celulosa y papel, agua y energía eléctrica y sector agropecuario.
En el presente trabajo el objetivo es analizar el documento II del PT, donde se realizaron las proyecciones sectoriales para la industria química y de celulosa y papel[7]. Metodológicamente, ponemos el foco en un conjunto de variables consideradas relevantes sectorialmente como las cifras de producción calculadas, la participación del capital privado y público, el aporte de divisas en la balanza comercial, la evolución del consumo, entre otras. A su vez, vinculamos las proyecciones sectoriales con otras fuentes primarias y secundarias como prensa contemporánea, memorias de hacienda y otros informes. Sostenemos que el análisis de ambos sectores, que alcanzaron una importancia inédita en el desarrollo nacional en los setenta y contaron con un importante dinamismo extranjero el primero y del sector privado el segundo, contó con alto optimismo en las variables esperadas. Más interesante es señalar que resultó una contradicción el pretender impulsar la burguesía nacional en una rama industrial fuertemente extranjerizada como era la petroquímica. Por el contrario, esta aspiración parecía más coherente en el sector de celulosa y papel a partir de una mayor presencia del capital privado como de una estrategia de proyección federal. En dos apartados y conclusiones se organizó el contenido y análisis de los sectores especificados. Allí se presentan breves referencias sobre la actividad industrial, para posteriormente desmenuzar las discusiones en torno a los cálculos que proyectara el PT y la introducción de debates en torno a los mismos.
La planificación en el sector petroquímico: un proyecto ambicioso de nacionalización sectorial
La industria petroquímica constituye una rama de la industria química que utiliza como principal materia prima productos derivados del petróleo y el gas natural. Los procesos de refinación en la industria petrolera y gasífera –principalmente mediante la técnica del craqueo o vapor–, producen gases como el metano, etileno, propano, etano, entre otros[8], que constituyen las materias primas básicas sectoriales (Speight, 2005). Así, la industria petroquímica se compone de tres grandes cadenas productivas como son la de amoniaco-metanol, olefinas y aromáticos que permiten producir tanto bienes de consumo final como insumos básicos para otras industrias. Entre estos últimos, pueden destacarse los destinados al sector agropecuario como el nitrato, el sulfato de amonio y la urea, los de la industria del plástico como las resinas y el polietileno. También en las fibras sintéticas como los nilones, poliésteres y más generalmente otros en cauchos sintéticos (De Santiago y Bourquín, 1975).
Como destacó Odisio (202365), tradicionalmente los Estados se posicionaron como impulsores de la industria desde mediados del siglo XX, practicando diferentes instrumentos como regulaciones en la oferta de insumos hidrocarburíferos y la incorporación de tecnología, fijando condiciones de mercado en materia de precios y cantidades, practicando políticas arancelarias y paraarancelarias, otorgando subsidios y beneficios impositivos e incluso creando empresas públicas sobre todo “aguas arriba” de la cadena. Desde los años sesenta, y en respuesta al desarrollo principalmente norteamericano y posteriormente europeo, la industria petroquímica se hizo relevante en países en desarrollo como Egipto, pero también latinoamericanos, principalmente México, Brasil y Argentina (Chudnovsky y López, 1997), aunque también aparecían otros de menor relevancia como Venezuela y Colombia.
En Argentina, para los años sesenta más de un 60 % de los capitales del sector eran traccionados por compañías nacionales, seguidas de capitales norteamericanos y europeos, que asistían a un incremento significativo en el valor de la producción a niveles inéditos. Para los setenta, la situación del sector, especialmente en lo que refiere a la provisión del principal insumo proveniente del sector hidrocarburífero, se dificultó por el estancamiento relativo en la producción de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), principal eslabón de integración en la cadena de refinamiento (Silvetti, 1999). Sin embargo, el desarrollo de la industria petroquímica encontraba impulsos en las dificultades para acceder a los mercados externos en el contexto de la Guerra Fría. Así, para los setenta se inauguraron las plantas Petroquímica General Mosconi y Petroquímica Bahía Blanca, articuladas no solo con YPF, sino también bajo la égida de la Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), proveedora de aromáticos e interesada en la producción de explosivos y Gas del Estado (Odisio, 2008).
De esta manera, en los años del PT se destacaba la importancia de impulsar “aguas arriba” otros sectores como el de fertilizantes y plaguicidas, también los del plástico, textil, caucho, detergentes y pinturas, entre otros. Sin embargo, se advertía que uno de los problemas vertebrales de esta industria en la Argentina era su desarrollo desordenado, ya que existía:
sin reglas de juego perfectamente definidas, lo que ha conducido a la situación actual caracterizada por la existencia de un cierto número de plantas, muchas de ellas mal ubicadas, de capacidades antieconómicas y partiendo de materias primas no siempre las más adecuadas para lograr un proceso razonable. (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b, p. 9)
Para solucionar dicho desorden industrial se proponía hacer que el poder de decisión se centrara en la órbita nacional y no privada, puntualmente disminuyendo la influencia de sectores foráneos frente a YPF, DGFM, y GE. Compañías nacionales que, en definitiva, proveían el grueso de la materia prima en gas natural y derivados del petróleo, pero también de propileno, etileno, metano, tolueno, entre otros (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b). En el marco de las justificaciones, los planificadores del PT argumentaban que la industria petroquímica constituía una de las ramas más dinámicas a nivel mundial, con alta elasticidad demanda- ingreso y una significativa oferta global. Además, también se destacaba que la mayoría de los países industriales se encontraba proyectando plantas de desarrollo petroquímico, instalando medidas de dumping para proteger las capacidades instaladas, aunque se requería un alto nivel tecnológico y volúmenes de inversión considerables lo cual acorralaba la estrategia.
No obstante, se aseguraba que la situación argentina se tornara prometedora dado que la demanda de productos elaborados por la industria petroquímica (etileno, ortoxileno, naftaleno y, derivado de estos últimos, anhídrido ftálico) venía creciendo en la última década a niveles del 15 % anual acumulativo. Sin embargo, nuevamente se marcaban las restricciones como la falta de integración y dependencia de algunas materias primas que derivaban en una situación de precios más altos que los internacionales[9]. De esta forma, el PT buscaba atacar lo que entendía era la principal deficiencia: “el capital privado nacional no ha invertido en el sector debido a los elevados montos de las inversiones y a la falta de tradición empresaria y tecnológica” (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b, p. 12), revirtiendo la tendencia exportadora dominada principalmente por firmas multinacionales amparadas por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Así, se consideró que hasta el momento no existía una planificación en el sector que delineara de forma virtuosa el papel del capital privado y extranjero, por lo que el peronismo como continuidad de los únicos esfuerzos planificadores de la Argentina debía lograr dicha tarea.
En alguna medida la discusión se desarrollaba en un contexto de significativo avance del capital extranjero en la economía nacional, donde en el sector abarcaba más de tres cuartas partes. Cabe recordar que la industria petroquímica se instaló al amparo del gobierno de Arturo Frondizi (1958-1962) con leyes de promoción de inversiones extranjeras en la industria básica[10]. Ante la falta de ahorro interno estos capitales fueron considerados imprescindibles, y aunque existían iniciativas para controlarlos en estos años, todavía la inversión seguía liderada por sectores traccionados por el sector público y no por la industria (BCRA, 1974). Si se compara la producción sectorial del capital privado nacional y extranjero y el capital nacional en millones de toneladas de 1971, siendo el dato que utilizaron los técnicos del PT[11], el capital privado sumaba casi un 80 % del total (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b).
Se trataba de grupos extranjeros como Dow Chemical, Lahusen, Astra, Grupo Broden, Imperial Chemical, Monsanto Co., Witco Chemical, South American Consolidated Enterprises y Archilnit lo que acaparaban la mayor parte de producción medida en toneladas. Por su parte, las naciones más representativas eran fabricaciones militares e YPF que tenían una parte importante de la producción en toneladas juntas de casi 30.000 toneladas (Naóm Moisés, 1978)[12]. Estos, producían principalmente polietileno de baja intensidad, cloruro de vinilo, isopropanol, metanol, caucho, anhidrido ftálico, fenol y negro de humo. A pesar de la alta participación de multinacionales extranjeras la importación de productos petroquímicos no era menos significativa, ya que en 1971 egresaban unos 70 millones de dólares por importaciones de xilenos, alcoholes, acetato de vinilo, acrílicos, hexametrlendramma y sus sales, acnlomtnlo, caprolactama, urea, abonos, tereftalato de dimehlo, pohehlenos y cauchos entre los principales (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b)[13]. Esta crecía en los últimos años a tasas de más del 10 % anual y afectaba el equilibrio de la balanza comercial que se tornaría más desafiante desde la segunda mitad de 1974 (Secretaría de Hacienda, 1974).
Sin embargo, no menos importante es considerar los principales sectores que consumían estos insumos provenientes del sector petroquímico. Como puede verse en el gráfico II, la proporción de sectores de la economía nacional que dependía de los mismos era más alta que la extranjera, especialmente en sectores como el textil, pinturas y plásticos, aunque en la industria química y de caucho la demanda de firmas extranjeras no era menos relevantes.
Gráfico I. Consumo de productos petroquímico por ramas seleccionadas (nacional y extranjera) a 1971 en porcentajes.
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Fuente: Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina (1973b), pp. 77-79.
Este marco era todavía más propicio para que el PT propusiera promover al capital nacional estatal y privado frente al extranjero[14]. Especialmente mediante una sustitución de importaciones que impulsara la dinámica exportadora sectorial (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b)[15]. Sin embargo, debe advertirse que persistía la contradicción en torno a cómo lograr dicho objetivo en un marco donde las empresas nacionales debían no solo encarar la estrategia exportadora sino la elaboración de una mayor producción existente para abastecer al mercado interno[16].
El proyectado Plan Nacional Petroquímico preveía aumentar la producción de etileno, cloruro de vinilo, polietilenos, polipropileno, cumeno, cauchos, benceno y otros por más de 1.000.000 de toneladas demandando solo 150 millones de dólares dado que la mayor proporción, se argumentaba, se canalizaría en moneda local (por un monto equivalente de 500 millones dólares). El ambicioso proyecto de inversión en moneda local situaría los polos en regiones con capacidad instalada como Bahía Blanca, Ensenada, Campana, San Lorenzo, entre otros. De esta manera, se afirmaba que entre 1973 y 1978 la producción crecería a ritmos acelerados partiendo de promedios del 5 % a más del 12 % anual.
Como puede advertirse en el gráfico III, se esperaba que la mayor parte de esta producción se volcara a exportaciones en un total promedio de 500 millones de toneladas mientras que las importaciones quedarían estáticas en la mitad de lo que en aquel entonces contabilizaban. Incluso, se proyectaba eliminar por completo la importación de productos como el polietileno de alta intensidad, el cloruro de vinilo, el estireno, el óxido de etileno, acetato de vinilo, polipropileno, etil hexanol, varios cauchos, el fenol y otros. Solo se consideraba que los efectos negativos estarían en la importación de equipos y las regalías de las firmas calculadas en más de 200 millones de dólares para el periodo, aun sin especificar qué sectores del capital nacional desarrollarían la sustitución o qué destino les esperaría a las firmas extranjeras que dominaban tres cuartas partes del sector.
Por otra parte, si se observa el gráfico III, donde se representaban los efectos positivos (exportaciones, divisas ahorradas, etc.) y negativos (importaciones, regalías, gastos diversos) en millones de dólares pueden arrojarse algunas reflexiones adicionales:
Gráfico II. Efectos positivos y negativos del sector petroquímico en millones de dólares (1973-1978).
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Fuente: Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina (1973b), pp. 45-48.
Se deduce que se esperaba que en menos de dos años el sector revirtiera la balanza negativa que lo caracterizaba en materia de divisas y que proyectara un sendero más que favorable a partir de 1975 sobre la base un mayor capital nacional, que hasta el momento solo retenía alrededor de un 30 % de la producción sectorial. Lo más significativo al interior de los componentes era el ahorro estimado por importaciones que en 1978 alcanzarían casi 150 millones de dólares y el ahorro de divisas que contabilizado en 67 millones dólares pasaría a casi 200 millones entre 1975-1978. Por todo esto, se estimaba que hacia adelante el sector arrojara efectos positivos en la balanza de pagos por 1.863.675 millones de dólares entre 1979-1985. Esto incluso calculando que se consumieran de unos 500 millones de toneladas en productos petroquímicos a más de 1.600 millones.
Por último, cabe mencionar que, al no programarse la radicación de nuevas plantas ni su extensión en el territorio federal, se puede deducir que el programa planificaba potenciar la participación nacional y privada nacional en complejos significativos como el de Córdoba, Río Tercero, donde operaba la DGFM, Atanor y Duranor; Santa Fé, San Lorenzo donde se encontraba YPF y Electroclor y, por último, Buenos Aires, Ensenada donde la firma IPAKO e YPF desarrollaban sus actividades. Como veremos a continuación, esto fue diferente en el caso de la celulosa y papel.
Programa de celulosa y papel: la ambición del autoabastecimiento nacional
La industria de celulosa y papel en Argentina registró en las décadas de los sesenta y los setenta su mayor crecimiento histórico motorizada por el aumento de la demanda de pastas, así como por la promoción estatal al sector[17]. Desde fines de siglo XIX la industria del papel asistió a sus primeros experimentos productores y exportadores de países como Canadá, Noruega, Finlandia y Suecia con la madera y la pasta celulósica como principal insumo, mientras a nivel nacional era considerada una industria artificial amparada por la protección aduanera a nivel nacional (Dorfman, 1983). Nacida como un sector monopólico dada las grandes inversiones de capital requeridas para procesar la madera en pastas, América Latina vio un impulso en las principales firmas del sector como las sociedades anónimas La Papelera Argentina, Celulosa Argentina -fusionadas en los sesenta- y la papelera San Rafael, antecedentes nacionales de gran envergadura (Badoza y Belini, 2011)[18].
El papel prensa fue un gran demandante del sector, y hacia mediados del siglo XX se contaba talleres a gran escala consolidados en la producción de papel y cartones. Para los años setenta se llegó al abastecimiento local de pastas con los principales centros situados en Santa Fe y Buenos Aires. Sin embargo, a comienzos de los setenta el sector todavía mostraba dependencia en materia energética como de madera, último rubro que arrojó en 1972 un costo de 170 millones de dólares y un déficit comercial de unos 160 millones en términos anuales. Este, se encontraba principalmente motorizado por el incremento de la demanda como de los precios internacionales que comenzaban a complicar el sector externo en aquellos años (Losada, 1975). Celulosa Argentina era la firma más grande, con una producción de 220.000 toneladas de pastas, equivalente al 80 % de la producción nacional y de papel en 200.000 toneladas (35 % de la producción nacional) controlando otros eslabones productivos como el de la soda cáustica, el cloro y los envases de papel que le aseguraban la provisión de materias primas necesarias (Schvarzer y Orazi, 2006).
El abordaje de la rama industrial de celulosa y papel en el PT puso el foco en la fabricación de pulpa de madera, papel y cartón por considerarlos los eslabones más relevantes de la cadena productiva. Por ello, se calculó que en 1972 existía una producción real anual de 405.000 toneladas de pastas al año (mecánicas, químicas y semiquímicas).[19] Por su parte, la producción de papel arrojaba, en términos también anuales, 852.000 toneladas que se destinaban a imprentas, diarios y otros sectores que las consumían. A ese momento, una de las preocupaciones volcadas en el PT era la estructura comercial del sector, que como puede verse en el gráfico IV existía una inflexibilidad a la baja de las importaciones, las cuales acompañaban de forma mecánica las exportaciones medidas en millones de toneladas.
Gráfico III. Balanza comercial del sector celulosa y papel en variación porcentual en toneladas (1966-1972).
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Fuente: Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina (1973b), pp. 79-80.
Además, las proyecciones que manejaba el PT esperaba que el consumo de papeles y cartones aumentara al ritmo de 5-6 % anual entre 1972 y 1985, lo que equivalía a unas 2.275.500 toneladas para una capacidad instalada industrial que en 1972 se encontraba rondando prácticamente la mitad entre pastas y papel (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b). Por ello, se proyectaba encarar un proceso de inversión por un monto de 700.000 dólares entre 1974-1985 que demandaría una financiación de 419.000 y un stock propio de 279.000 canalizado en un 70 % con capital nacional y un 30 % extranjero. Mientras los cálculos proyectaban una tasa de crecimiento anual del 8 % a diez años[20], las controversias en torno al acceso al financiamiento extranjero por los montos estimados plantean contradicciones no solo con los objetivos y la esencia del PT, especialmente en torno al sesgo anti capital extranjero del programa Gelbard, sino frente a la evolución negativa del financiamiento en los próximos años.
También se esperaba una mejora sustancial de los indicadores mencionados dentro de los efectos positivos que se estimaba se generarían con el tiempo. Como puede verse en el gráfico V, el optimismo desplegado en el PT calculaba en divisas el alto ahorro que generaría el sector. Así, en base al saldo de divisas se aseguraban números positivos desde los 30.000 dólares a los casi 4.000.000 de forma creciente hacia la década de los noventa. Aunque las proyecciones, a diferencia del sector petroquímico, se tornaban más prudentes en el tiempo, planteaban las dudas acerca de la remoción sectorial del capital extranjero que controlaba gran parte de la industria y las verdaderas posibilidades de que el crecimiento lo lideraran capitales nacionales.
Gráfico IV. Efectos positivos y negativos en divisas -miles de dólares- proyectados para el sector entre 1974-1994 en variación porcentual 0 =100.
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Fuente: Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina (1973b), pp. 85-86.
De la misma manera, parecía exagerado el énfasis sustitutivo que preveía reducir las importaciones de unos 80 millones de dólares a 11 millones entre 1972 y 1985. Estas proyecciones determinaban que para 1980 se debía producir el autoabastecimiento de fibras para producción de celulosa y papel de forma definitiva, aumentando la producción de toneladas de poco más de 700.000 a 1.583.000 entre 1972-1980, con el aporte de nuevas instalaciones. Además, se sostenía que el autoabastecimiento tendría un componente nacional, que alcanzaría al 97 % del total en 1985 reduciendo las importaciones del 19 % al 3 % en el mismo periodo (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b). De esta manera, se argumentaba que “es de destacar que la posibilidad de autoabastecimiento en materia de fibras es un objetivo perfectamente alcanzable. Ya en 1972 la demanda de fibras es satisfecha en 81 % por recursos locales” (Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina, 1973b), aunque quedaba el resto en el supuesto de que las nuevas instalaciones pudieran abastecerse de materias primas. Esto mismo fue condicionado a las posibilidades de abastecerse de madera, que como se mencionó era significativa, y quedaba abierta la posibilidad de incluir otros recursos fibrosos. Por lo tanto, era necesario revertir el déficit de explotación maderera que caracterizaba a la Argentina, haciendo lanzar la producción de 1.000.000 a 5.000.000 toneladas de madera para cubrir pastas celulósicas por 270.000 a 1.450.000 entre 1972 y 1985, lo cual quedaba enteramente supeditado al acceso de financiamiento externo como de un salto en la participación del capital nacional que posiblemente en el sector se tornaba más probable que en el petroquímico.
Por último, en el sector analizado existió, a diferencia de la petroquímica, una programación federal que proyectaba extender la producción en las provincias. Como se observa en la tabla I, destacaban provincias como Corrientes y Entre Ríos con montos mayores de inversión, pero destacaban otras tanto del norte como del sur del país como Mendoza, Santiago del Estero y Tierra del Fuego donde se preveía poner en funcionamiento nuevas plantas. Al momento destacaban la planta de Celulosa Argentina en Zárate, Papel Prensa y Celulosa, Celulosa del Litoral y Massuh situadas en Buenos Aires (en ciudades como San Pedro, Zárate y Bernal) y unos años después lo haría la planta de papel Kraft y celulosa de Misiones. Pero evidentemente, en materia de producción de pastas celulósicas y papel, el PT mostraba una ambición federal más sustantiva de extender varios proyectos a lo largo y ancho del país[21]. Quizás esta diferencia entre ambos sectores se explique a la luz de que el sector se encontraba por detrás de la petroquímica, en tanto en variables como el valor de su producción, del personal ocupado y establecimientos. Como destacó (Schorr, 2021) serían en los años setenta y ochenta los sectores vinculados los que incrementarían su peso relativo en la producción total a partir de prebendas estatales de diverso tipo en el marco de los regímenes de promoción industrial.
Tabla I
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Tabla I Montos de inversión proyectados en varias provincias en millones de pesos (Plan Trienal 1974-1977) |
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Provincia |
Proyecto |
Monto |
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Corrientes |
Fábrica de papel prensa |
750.000 |
|
Chaco |
Planta de madera |
85.000 |
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Entre Ríos |
Planta de elaboración de celulosa |
550.000 |
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Mendoza |
Infraestructura al parque industrial petroquímico |
80.000 |
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Misiones |
Fondos para la industria de la madera |
90.000 |
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Neuquén |
Complejo industrial maderero |
30.000 |
|
Santiago del Estero |
Planta de industrialización de madera dura |
7.000 |
|
Tierra del Fuego |
Planta madera aglomerada |
60.000 |
Fuente: Poder Ejecutivo Nacional de la República Argentina (1973a) pp. 174-295.
Reflexiones finales
Los años setenta marcaron el camino recorrido del crecimiento de la industria a nivel nacional, aunque el principal problema de la economía seguía siendo la restricción de divisas como factor estructural de las crisis cíclicas argentinas de la segunda mitad del siglo XX. La propuesta plasmada en el tomo II del PT proponía avanzar en la sustitución de insumos estratégicos de la industria y el agro como el acero, los químicos, el aluminio y el papel para abastecer sectores que habían alcanzado un desarrollo significativo (automotriz, siderurgia, petroquímica, farmacéutico, entre otros). El cuadro de la segunda fase de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) asistía al desarrollo de emprendimientos nacidos hacia fines de los cincuenta que maduraron para los setenta y modificaron la estructura económica de la Argentina. Las actividades intensivas en capital le quitaban peso relativo a los sectores tradicionales como el agropecuario y las industrias livianas del mercado interno. Las exportaciones industriales despegaron representando más del 20 % del total, aunque estimuladas en gran medida por el sector público y diversos instrumentos promocionales.
En este contexto, el tomo II del PT dejó en claro que la industria petroquímica era prioridad para alcanzar una estrategia exportadora que abasteciera la creciente demanda regional y mundial de insumos estratégicos derivada de ella. El sector estatal, como se mencionó, promovía con grandes firmas e instrumentos el crecimiento sectorial, aunque según los planificadores del PT dicho crecimiento, hasta el momento, había sido ineficiente y desordenado. Principalmente, preocupó la alta proporción de capitales extranjeros, no solo frente a las grandes firmas del Estado como YPF, GE o la DGFM, sino especialmente frente al capital privado nacional. Esto, porque se concebía que este debía actuar como una burguesía nacional capaz de estructurar un desarrollo con mayores grados de independencia internacional, pero se evidenciaba que no lograba insertarse en el sector ni en las redes de abastecimiento local y el comercio mundial. Se aseguraba que esto era producto de gobiernos que no habían sabido trazar una correcta planificación entendiendo que solo el peronismo recogía dicha tradición política, ahora con un plan continuador del primer y segundo plan quinquenal de los años cuarenta y cincuenta.
Dado que los capitales extranjeros concentrados eran los más dinámicos en la industria petroquímica, se observó con preocupación el déficit creciente de divisas arrojado. Sobre la base de un mayor papel al capital nacional con inversión y sustitución de importaciones, se esperaba remitir las remisiones de utilidades que provocaban dicho déficit. Sin embargo, la contradicción fue que, después de todo, las inversiones quedaban supeditadas a las posibilidades de financiar los proyectos con el capital extranjero. En suma, dado que en sectores como el plástico, el textil y las pinturas se concentraba el mayor consumo de insumos petroquímicos traccionado por el capital nacional, se entendió que era el primer paso para conformar una burguesía local.
No obstante, advertimos que la estrategia concreta para alcanzar este objetivo no se encontraba caracterizada como el resto de las proyecciones -necesidad de divisas, fuentes de financiamiento, estima de producción por toneladas, etc.-, Solo se advirtieron las dificultades en la adquisición de equipos, cuestión que no era menor ya que seguramente remitía también a la necesidad de compras en el exterior de bienes de capital intensivos en tecnología poniendo en tela de juicio el salto superavitario en 200 millones de dólares que se esperaba lograr en solo un año. Las ambiciones en los proyectos de inversión, financiamiento y aumento productivo sectorial se contradecían con el intento de querer revertir la excesiva extranjerización.
Celulosa y papel fue el otro sector priorizado en el tomo II del PT para abordar la planificación sectorial de la economía argentina. Esta industria también alcanzó un crecimiento dinámico de gran intensidad, especialmente desde los años cuarenta y cincuenta, impulsada por la amplia demanda del papel prensa y otros insumos relacionados. A diferencia del polo petroquímico, la participación de capitales concentrados extranjeros no era tan relevante frente al capital nacional que acaparó una importante cuota de mercado. La producción de pasta celulosa como de papel y crecientemente de insumos para abstenerse del proceso productivo “aguas abajo” se encontraba en mayor proporción en manos de capitales nacionales. Los principales productos que preocuparon al gobierno fueron la pulpa de madera, el papel y el cartón, especialmente ante una demanda intensa a nivel local que tornaba la balanza comercial del sector deficitaria incluso en los ciclos expansivos.
Como sucedía en el polo petroquímico, las inversiones que se detallaban como necesarias, eran tan altas como las proyecciones de crecimiento que pretendían llegar al autoabastecimiento local. Aunque este último punto no fue el más preocupante, más dudas generan las posibilidades de avanzar en la adquisición de bienes de capital como de las fuentes del financiamiento calculado en 700 millones de dólares para producir más del doble de toneladas en pocos años. Aunque el déficit en la explotación maderera local era significativo y las metas mencionadas ambiciosas, la estrategia aparecía más realista que en el caso petroquímico dada la menor penetración de capitales extranjeros que oportunamente contribuyeran a un menor conflicto político. Incluso podría pensarse que, dada la estrategia de extensión productiva federal que se proponía, a diferencia del sector petroquímico, la apuesta al capital nacional se veía más razonable si se infiere que se contaría con la participación de las burguesías provinciales que representaba la CGE.
Puede concluirse que la proyección política de revertir la relación de fuerzas en la economía entre capitales extranjeros y privados nacionales no lucía coherente en ambos sectores. El caso de la petroquímica posiblemente demandaría una mayor coordinación y promoción del Estado, algo que no se encontraba en el orden de prioridades del sector peronista de derecha que en poco tiempo se impusiera –y tampoco se evidenciaba prioritario en el PT–. Finalmente, estas reflexiones resultan imposibles de extender al futuro de los próximos años que transcurrieron dado que las alteraciones y la consecuente volatilidad que adquirió la economía mundial cuando los efectos del shock petrolero se comenzaron a evidenciar truncaron el futuro inmediato. La estabilización ortodoxa se posicionó como prioridad dejando en segundo lugar la planificación sectorial y estratégica desde el Estado, aunque con un sesgo de actuación liberal todavía no conocido para la economía sentenciando el último intento de planificación peronista.
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