Gobernabilidad migratoria y derechos laborales en Argentina y Brasil (2010-2018)

Migration governance and labour rights in Argentina and Brazil (2010-2018)

Governança migratória e direitos trabalhistas na Argentina e no Brasil (2010-2018)

Lic. Romina Belén Fuentes (UES21, Argentina)[1]

Fecha de recepción: 31 de mayo de 2021

Fecha de aceptación: 21 de junio de 2021

 

Resumen

El presente trabajo de investigación se propuso analizar los enfoques de gobernanza de los Estados de Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales en el marco de la Conferencia Sudamericana de Migraciones (CSM), entre los años 2010-2018. Para ello, se realizó una investigación cualitativa de tipo descriptiva utilizando como instrumento un análisis documental y triangulación de datos, tanto de los Estados anteriormente nombrados como de la CSM. Los resultados reflejaron las normas jurídicas, estructuras organizativas e instituciones nacionales e internacionales de los que forman parte los Estados, como así también los efectos de los enfoques gubernamentales llevados a cabo. Las constantes reiteraciones de adhesión a planes y tratados de la CSM hacia los Estados han generado espacios de diálogo y cooperación. En conclusión, se mostró un evidente progreso en materia de derechos laborales de los migrantes; sin embargo, se percibieron ciertas dificultades. Entre ellas, se destacó en Brasil ciertas restricciones hacia los trabajadores, la faltante de un Plan de la CSM que abarque específicamente los derechos laborales y la ausencia de participación de actores del mundo del trabajo dentro del mismo.

Palabras claves: migración, Conferencia Sudamericana de Migraciones, enfoque de gobernanza, derechos laborales.

Abstract

This research work aimed to analyse the governance approaches of the Argentine and Brazilian States as regards to migrant’s labour rights within the framework of the South American Conference on Migration (SACM), between 2010-2018. For this, a descriptive qualitative research was realized using as an instrument a documentary analysis and triangulation of data, both from the previously named States and from the CSM. The results reflected the legal norms, organizational structures and international and national institutions of which the States are part, as well as the effects of the governmental approaches carried out. The continuous reiterations of adherence to the plans and treaties of the CSM towards the States have generated spaces for dialogue and cooperation. In conclusion, there was evident progress around labour rights of migrants, however certain difficulties were perceived. Among them, certain restrictions on workers stand out in Brazil, the lack of a CSM Plan that specifically covers labour rights and the absence of actors in the world of work within it.

Keywords: migration, South American Conference on Migration, governance approach, labour rights.

Resumo

O presente trabalho de pesquisa se propôs a analisar as abordagens de governança dos Estados da Argentina e do Brasil com respeito aos direitos trabalhistas no âmbito da Conferência Sul-Americana sobre Migração (CSM), entre os anos 2010-2018. Para tanto, foi realizada uma pesquisa descritiva qualitativa, utilizando como instrumento a análise documental e a triangulação de dados, tanto dos referidos Estados quanto do CSM. Os resultados refletiram as normas jurídicas, as estruturas organizacionais e as instituições nacionais e internacionais das quais os Estados fazem parte, bem como os efeitos das abordagens governamentais realizadas. As constantes reiterações de adesão aos planos e tratados da CSM com os Estados têm gerado espaços de diálogo e cooperação. Em conclusão, houve um progresso evidente na área dos direitos trabalhistas dos migrantes, no entanto, algumas dificuldades foram observadas. Entre eles, destacaram-se algumas restrições ao trabalhador no Brasil, a inexistência de um Plano de MCS que aborde especificamente os direitos trabalhistas e a ausência de participação de atores do mundo do trabalho dentro dele.

Palavras-chave: migração, Conferência Sul-americana de Migração, abordagem de governança, direitos trabalhistas.

Cómo citar: Fuentes, R. B. (2021). Gobernabilidad migratoria y derechos laborales en Argentina y Brasil (2010- 2018). Revista Pares, 1(1), 7-35.

Introducción

Las migraciones internacionales no son un tema nuevo, especialmente en la era de la globalización. Como sostiene Domenech, “en la última década del siglo XX, después de que recibieron un tratamiento meramente coyuntural, las migraciones internacionales se han constituido una de las principales preocupaciones de la agenda mundial” (Domenech, 2007 p.71). Se entiende, como migración, al “movimiento de personas fuera de su lugar de residencia habitual, ya sea a través de una frontera internacional o dentro de un país” (OIM, s/f.). Por su parte, la migración internacional, es el “movimiento de personas fuera de su lugar de residencia habitual y a través de una frontera internacional hacia un país del que no son nacionales” (OIM, s/f.). En el último siglo, América Latina y el Caribe se ha convertido en una de las principales regiones que perciben el fenómeno migratorio. El énfasis en los derechos de los migrantes y en la promoción de la movilidad humana de carácter universal ha demostrado un enfoque gubernamental liberal (Arcarazo y Freir, 2015).

En esta instancia, es importante subrayar los espacios de diálogo e intercambio que tienen los Estados sobre la migración. Los procesos regionales de consulta sobre migración son reuniones en las que se busca intercambiar información entre gobiernos, observadores de organizaciones internacionales y actores de la sociedad civil (Pizarro, 2008). Entre estas iniciativas se encuentra la Conferencia Regional de Migración (CRM) o Proceso Puebla −la cual fue establecida con el objetivo de intercambiar información, experiencias y mejores prácticas− y las consultas generales, para promover la cooperación regional en materia de migración en el marco del desarrollo económico y social de la región (OIM, s/f.).

Por otro lado, la Conferencia Sudamericana de Migraciones (CSM), creada en el año 2000 por Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Surinam y Guayana, se definió como un proceso que tuvo sus inicios por iniciativa de gobiernos sudamericanos y con la cooperación técnica de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Asimismo, “está orientada a generar y coordinar iniciativas y programas dirigidos a promover y desarrollar políticas sobre las migraciones internacionales y su relación con el desarrollo y la integración regional” (CSM, s/f.). Dicho foro se tomará como marco de referencia para el desenlace de la presente investigación.

Con respecto a los elementos fundamentales de los Estados Constitucionales y Democráticos de Derecho, es correcto aludir el respeto a los derechos humanos (Sánchez, 2015). En numerosos espacios de diálogo, especialmente en la CSM, se han comprometido a implementar líneas de acción sobre las políticas públicas migratorias que garanticen el respeto a los derechos humanos de migrantes (OIM, 2007). Unos de los que más impacto tienen y han tenido en el globo, especialmente en América Latina, son los derechos de los trabajadores migrantes, entendidos, según la OIM como “Toda persona que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada en un Estado del que no sea nacional” (OIM, s/f.). Teniendo en cuenta la magnitud del fenómeno de las migraciones y la repercusión de las corrientes de trabajadores migratorios, es que surge la “Convención internacional sobre protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares”, adoptada, por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 45/158, el 18 de diciembre de 1990 (ACNUDH, s/f.).

La Declaración Universal de los Derechos humanos, en su artículo 23 inciso 1, menciona “Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo” (Declaración Universal de Derechos Humanos, s/f.). Es decir, el trabajo es un derecho fundamental de todo ciudadano, independientemente de su condición de migrante, o no. La CSM, ha puesto en marcha el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano, que busca asegurar, entre otros derechos, el acceso a la salud, educación y condiciones decentes de vida y trabajo (CSM, 2010). Por otra parte, con respecto a los derechos humanos, los Estados, enfrentan nuevos desafíos a través de los flujos o corredores migratorios. Estos, son los encargados de adoptar medidas normativas e institucionales, que respondan a estos cambios (OIM, 2018).

En lo concerniente a América del Sur, dos países que experimentan el panorama migratorio son Argentina y Brasil. Ambos forman parte de los corredores migratorios; es decir, la transferencia de stock de migrantes desde un país origen hacia un país destino y han adoptado enfoques de gobernanza de la migración (OIT, 2016). Estos enfoques, se definen como:

[…] Marcos, conjuntos de normas jurídicas, leyes, reglamentos, políticas y tradiciones, así como de estructuras organizativas (subnacionales, nacionales, regionales e internacionales), y procesos pertinentes que regulan y determinan la actuación de los Estados en respuesta a la migración en todas sus formas, abordando los derechos y obligaciones y fomentando la cooperación internacional […].  (OIM, s/f.)

 

En cuanto a los derechos de las personas migrantes, Argentina ha adoptado un conjunto de medidas, entre ellas la Ley 25.871, la cual dispone que los inmigrantes que arriban a Argentina tengan garantizado el acceso a una residencia, siendo esto, lo que les permite trabajar en las mismas condiciones que los argentinos (OIT, 2016). Referente a Brasil, si bien ha transitado una política migratoria restrictiva, en los últimos años se ha enfocado hacia una política abierta; es decir, alejada de la visión restrictiva de la última dictadura militar y respaldada por una nueva ley en la materia (Muñoz Bravo, 2020). Esta nueva ley de migración incorpora el rechazo a la xenofobia, a las expulsiones colectivas y a la discriminación, entre otras y garantiza el acceso libre e igualitario de los migrantes a los servicios públicos (CIDH, 2017).

La regulación migratoria es un tema del cual mucho se ha estudiado, existen numerosos antecedentes académicos que han abordado la construcción de espacios globales, regionales y subregionales que han incorporado la cuestión de las migraciones internacionales como un aspecto a ser regulado en una escala diferente a la nacional. Estudios como Domenech (2007); Pizarro (2008); Arcarazo y Freir (2015) han analizado las migraciones internacionales en el contexto actual de regionalización e internacionalización de la política migratoria. Al ser lo derechos humanos de las personas migrantes un fenómeno ampliamente abordado, se encuentran variados estudios sobre el tema. Por un lado, numerosos antecedentes académicos que han estudiado los derechos humanos de los migrantes desde una mirada jurídica como, por ejemplo, García y Caceido Camacho (2020). Además, ha sido abordado desde distintas disciplinas del Derecho, como el Derecho Comparado de Sánchez (2015) y desde el Derecho Internacional de Ortega Velázquez (2012).

Puntualmente, en estudios acerca de los derechos laborales de los migrantes, se encontraron publicaciones. Morales Sánchez (2015) es un estudio de Derecho comparado americano sobre la actividad de los órganos de justicia constitucional-convencional en materia migratoria. En el mismo, se arriba a la conclusión de que los derechos humanos de migrantes irregulares son violentados, en mayor o menor medida, en los países sujetos a su estudio, lo cual demuestra una deficiencia en el sistema de protección y que no basta el Derecho Interno para asegurar el respeto de los migrantes.

García y Caicedo Camacho (2020) analizaron e interpretaron los derechos que integran el estatuto jurídico del inmigrante internacional en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH). En el mismo, se concluye que los derechos de los inmigrantes transnacionales no están siendo protegidos ni garantizados por la sociedad ni por los estados que forman parte del SIDH y recomienda que los Estados y los operadores jurídicos debieran aplicar los estándares establecidos en la jurisprudencia del SIDH.

Por último, Ortega Vázquez (2012), busca definir el estatus legal de los migrantes irregulares en el Derecho Internacional, a través del estudio de las normas pertinentes del Derecho Internacional general, del Derecho Internacional particular y del Derecho Comparado. En el mismo, una de las conclusiones principales, fue que, en muchos Estados, la aplicación de las normas internacionales de derechos humanos a los extranjeros en general, y en particular a los migrantes irregulares, es inadecuada, tiene serias carencias o incluso es nula.

Referente a los antecedentes sobre tema y problema específicamente en Argentina es posible mencionar a Moreno (2019), que analiza la territorialidad construida por trabajadoras/es bolivianas/os en sus desplazamientos entre Bolivia y Mendoza. En el mismo, se llega a la conclusión de que el tejido social diverso que allí se expresa fue incluyendo progresivamente lugares de contratación de trabajadores, pensiones para migrantes, ferias y celebraciones que mantienen contacto con el país de origen de la mayoría de sus pobladores. Respecto a Brasil, es posible mencionar a Muñoz Bravo (2020), que explica la transición vivida en Brasil desde una política migratoria restrictiva, basada en la ley de extranjería 1980, hacia una política abierta. Entre sus consideraciones finales se destaca que aún existen una serie de problemáticas que se deben atender para que la normativa y los programas cumplan con sus objetivos.

Dentro de esta búsqueda exploratoria se puede observar que se presenta un vacío de información y análisis acerca de la actuación de Argentina y Brasil sobre los derechos de los trabajadores migrantes en el marco de la Conferencia Sudamericana de Migraciones. De esta manera es que resulta pertinente e innovador brindar un análisis respondiendo varios interrogantes que se presentan acerca de la problemática: ¿Cuáles han sido los lineamientos de la Conferencia Sudamericana de Migraciones con respecto a los derechos de los trabajadores migrantes? ¿Cuáles han sido, hasta el momento, los enfoques de gobernabilidad migratoria de los Estados de Argentina y Brasil con respecto al tema? ¿Son garantizados los derechos laborales de los migrantes en estos países?

Teniendo en cuenta lo expuesto y considerando la relevancia que asumen las migraciones dentro de la agenda regional con relación a los Derechos Humanos, la presente investigación intenta responder el siguiente interrogante: ¿Cuáles son los enfoques de gobernabilidad migratoria de los estados de Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes, en el marco de la CSM, en el periodo 2010-2018?

Asimismo, es menester desarrollar un marco teórico con la intención de sumar elementos analíticos que desde la teoría permitan definir el entendimiento que le proporciona la CSM a los derechos laborales de los migrantes. Por lo tanto, se ha considerado apropiado la utilización del institucionalismo como perspectiva teórica. La misma se define como una teoría de las Relaciones internacionales que sostiene, siguiendo a Keohane (1993), que las instituciones internacionales atenúan los efectos de la anarquía: al socializar la información y ofrecer espacios públicos para la cooperación y coordinación de políticas, ayudan a disminuir los niveles de incertidumbre.

Las instituciones son “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas (Keohane 1993, p.17); es decir, intervienen en las acciones estatales. Teniendo en cuenta lo anterior, se busca analizar la labor de la Conferencia Sudamericana de Migraciones y determinar cómo Argentina y Brasil definieron sus intereses y afectaron a los incentivos que motivaron sus acciones (Sodupe, 2003). El problema se torna relevante ya que está estrechamente vinculado con el mundo del trabajo y la búsqueda de oportunidades de empleo, ingresos y trabajo decente (OIT, 2016). Es importante conocer la condición como trabajador migrante y, además, saber si sus derechos están siendo garantizados. En cuanto a las investigaciones existentes, se relacionan con la presente, dado que, permiten conocer la condición de la persona migrante con relación a sus derechos, como así también, las políticas migratorias adoptadas por cada Estado.

A partir de lo mencionado, la presente investigación busca innovar de dos maneras. La primera será abordando la temática de humanización de los trabajadores migrantes, pero con una mirada puesta en las Relaciones Internacionales. La segunda, haciendo una observación de las políticas adoptadas por Argentina y Brasil sobre este tema y, a su vez, sobre las líneas de acción de las CSM. La importancia de la humanización de los migrantes con respecto a los derechos laborales radica en conocer de qué manera el Estado garantiza y promueve el respeto a los mismos y de qué manera la CSM ha aportado para hacer cumplir los mismos. Teniendo en cuenta lo mencionado y considerando que el problema no ha sido abordado desde esta perspectiva, se pretende que dicho trabajo se convierta en una herramienta para futuras investigaciones y que permita plantearse nuevas interrogantes.

Por tal motivo y a fin de dar respuesta al problema planteado, se presenta como objetivo general:

·                    Analizar los enfoques de gobernabilidad migratoria de Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes, en el marco de la CSM, en el periodo 2010-2018.

Con respecto a los objetivos específicos:

·         Describir las normas jurídicas, reglamentos y políticas de Argentina y Brasil con relación a los derechos de los trabajadores migrantes durante el periodo 2010 - 2018.

·         Describir los efectos de los enfoques de gobernabilidad migratoria del estado de Argentina con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes en el periodo 2010-2018.

·         Describir los efectos de los enfoques de gobernabilidad migratoria del estado de Brasil con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes en el periodo 2010-2018.

Métodos

Diseño

Esta investigación fue de tipo de estudio descriptivo, ya que se relataron situaciones y eventos especificando las propiedades del objeto de estudio. En este trabajo, se analizaron las características de los lineamientos que la Conferencia Sudamericana de Migraciones, Argentina y Brasil han abordado desde la temática de los trabajadores migrantes, por ello, se buscó representar dicho fenómeno especificando sus características esenciales (Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio, 2014).

El diseño que se utilizó en esta investigación fue de tipo cualitativo −se basó más en una lógica y proceso inductivo (explorar y describir, y luego generar perspectivas teóricas) − y fue de lo particular a lo general −según Hernández Sampieri et al (2014), este diseño proporciona profundidad a los datos, dispersión, riqueza interpretativa, contextualización del ambiente o entorno, detalles y experiencias únicas.

Ya que este trabajo buscó analizar las políticas y no hubo manipulación de variables, se definió como investigación no experimental. Es decir, se observaron fenómenos tal como se dan en su contexto natural para posteriormente analizarlos (Hernández Sampieri et al, 2014). Por su parte, el tipo de diseño fue longitudinal porque se recabaron datos en diferentes puntos de tiempo (2010-2018), buscando realizar inferencias acerca de la evolución, cambio, permanencia, entre otras, de las características del fenómeno o de sus relaciones (Hernández Sampieri et al, 2014).

Población y muestra

Debido a que no hubo participantes directos, la población que formó parte de la presente investigación fue la Conferencia Sudamericana de Migraciones, los países que forman parte y todos los documentos presentados desde el año 2000 hasta la actualidad. En cuanto a la muestra, se tomó como referencia el Estado argentino y el Estado de Brasil. Es decir, se procedió a la recolección de datos de los países nombrados, con el objetivo central de comprender en mayor profundidad el fenómeno y aprender de éste (Hernández Sampieri et al, 2014).

Instrumentos y análisis de datos

Las técnicas de recolección y análisis de datos oscilaron entre la investigación documental y la triangulación de datos. La investigación documental permitió mediante la examinación de las fuentes, el estudio y asimilación del objeto. La misma, hace referencia, a la utilización, interpretación y/o análisis de diferentes tipos de documentos en el proceso de realización de una investigación (Hernández Sampieri et al, 2014). 

Por su parte, la triangulación de datos consistió en la utilización de diversas y variadas fuentes de información sobre un mismo objeto de conocimiento con el propósito de contrastar la información recabada y lograr el alcance de un estudio que dé cuenta verdaderamente de la realidad (Hernández Sampieri et al, 2014).

Se tomaron como fuentes primarias la documentación oficial de las Conferencia Sudamericana de Migraciones, específicamente: Declaración de Cochabamba (2010), Declaración de Brasilia (2011), Declaración de Santiago (2012), Declaración de Cartagena de Indias (2013), Declaración de Lima (2014), Declaración de Santiago (2015), Declaración de Asunción (2016), Declaración final (2017), Declaración de Sucre (2018) y los informes oficiales, convenios, resoluciones y leyes publicadas por los Estados de Argentina y Brasil, la Convención Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares y los informes técnicos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Por otro lado, se apeló a fuentes secundarias de orden documental proporcionadas por las revistas especializadas como Interdisciplinar da Mobilidade Humana, Revue Europeenne Des Migrations Internationales, Territorios, Centro de Estudios Políticos e Internacionales. También se consideran estudios de especialistas relevantes como Domenech (2007); Pizarro (2008); Ortega Vázquez (2012); Arcarazo y Freir (2015); Morales Sánchez (2015); Moreno (2019) y García y Caicedo Camacho (2020).

La combinación de estas metodologías y técnicas permitió dar respuesta al problema de investigación planteado. Esta combinación fue útil para comprobar la cantidad de información disponible que permite llevar a cabo un estudio viable y factible (Hernández Sampieri et al, 2014). 

Resultados

En este apartado se abordan los resultados sobre los enfoques de gobernabilidad adoptados por Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales de los migrantes entre los años 2010-2018 y el efecto que han tenido. Es decir, se dan a luz los resultados del conjunto de actividades normativas, legales y administrativas que Argentina y Brasil gestionan para garantizar humanamente los derechos laborales de los trabajadores migrantes. Para dar cuenta de ello, primero se analizaron las normas jurídicas, reglamentos y políticas puestas en práctica por estos países y se tuvo en cuenta las medidas adoptadas en años anteriores y que rigen hasta la actualidad. Además, se analizaron los efectos que ha tenido dicho enfoque en ambos Estados.

Normas jurídicas, reglamentos y políticas de Argentina y Brasil con relación a los derechos de los trabajadores migrantes durante el periodo 2010 - 2018

Con respecto a Argentina, la Dirección Nacional de Migraciones (DNM) es la encargada de aplicar la Ley de Migraciones 25.871, sancionada en el año 2003 y modificada en el año 2010 y 2017. En el artículo 6, se especifica que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección Nacional de Migrantes, será el encargado de velar por los derechos de los migrantes, entre ellos el derecho a trabajo, empleo y seguridad social. Por su parte, el artículo 16 sanciona que el Estado tomará medidas para eliminar la contratación de inmigrantes en situación irregular, como así también se sancionará al empleador.

Por otro lado, en el artículo 19 se detalla que será obligación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social orientar a los migrantes con respecto al acceso al trabajo y a una actividad remunerada. Con respecto a la permanencia de los extranjeros, en el artículo 51 se aclara que los migrantes admitidos como “residentes permanentes” gozarán de la protección de la ley al momento de realizar una actividad remunerada o lucrativa; sin embargo, los “residentes temporarios” solo podrán trabajar durante el tiempo estipulado. También, la ley 22.520 sancionada en 1981, modificada en 2018, en su artículo 23 inc. 22, indica que es competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad social establecer políticas migratorias laborales internas y externas.

Además, Argentina, adoptó el Plan Nacional de Regularización del Trabajo (PNRT), que, si bien se enfoca en trabajadores argentinos, aborda también a los inmigrantes. Busca comprobar que los trabajadores estén debidamente registrados y convertir el trabajo informal en un empleo decente.

Desde el 2004 hasta la actualidad, y a través de la ley 25.903, Argentina forma parte del “Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los Estados parte del Mercosur”, lo que permite un permiso de dos años para desempeñarse en el ámbito laboral. En 2006, Argentina sancionó la Convención Internacional sobre la Protección de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, la cual busca garantizar durante todo el proceso de migración el acceso a los derechos laborales de los migrantes y la protección a sus familias. El mismo rige hasta la actualidad.

En 2014, Argentina ratificó el Convenio sobre las trabajadoras y los trabajadores domésticos. En su artículo 8, especifica que los trabajadores migrantes deberán recibir la oferta y un contrato que incluya todas las condiciones mencionadas en el artículo 7, entre ellas, remuneración, vacaciones y periodos de descanso día, horas normales de trabajo y repatriación cuando corresponda. En 2015, Argentina suscribe a la Declaración Socio laboral, adoptada por el Mercosur en el año 1998, la misma considera el acceso al empleo decente y formal una manera de garantizar los derechos sociales y laborales.

A su vez, Argentina ratificó el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social en 2016, el cual garantiza protección a los trabajadores migrantes y a su familia a través ayuda económica a las personas que, por motivos laborales, se hayan desplazado hacia otro estado. Estas personas, están sujetas a la legislación de Seguridad Social del Estado al que se desplazaron. El convenio incluye garantía económica en la vejez, incapacidad o muerte.

Por su lado, Brasil posee desde el año 2010 la Política Nacional de Inmigración y Protección al/a Trabajador/a Migrante en el que se prevé que los derechos de los y las trabajadores/as deben estar garantizados y, especialmente, los de la familia para garantizar la protección de niños y adolescentes. En el año 2011, Brasil ratifica el Convenio Iberoamericano de Seguridad Social; es decir, que los trabajadores migrantes están sujetos a un marco jurídico que los protege y les garantiza ayuda económica. Además, mantiene acuerdos de seguridad social con Argentina, Uruguay y Paraguay.

Brasil cuenta con el Consejo Nacional de Inmigraciones (CNIg) dentro del mismo se encuentra el Ministerio de Trabajo y Empleo, que es encargado de gestionar los permisos de empleo para los inmigrantes que viven en el país, tanto para los brasileños que trabajan en otros países. Para trabajar en Brasil, es necesario tener un visado de residencia, ya sea permanente o temporal.

La Consolidación de Leyes de Trabajo forma parte de la legislación de Brasil y en ella se encontraron algunas restricciones hacia los trabajadores migrantes. Entre ellas, solo las personas nacidas en Brasil pueden: ejercer el comando de barcos mercantes artículo 369, ser registrado en el Servicio de Profesional de Periodismo (Decreto-Ley 910/1938), ser parte del Consejo Federal de Veterinario o Fonoaudiología (Decreto 64.704/1969; Decreto 87.218/1982) y solo los extranjeros que prueben su permanencia podrán ejercer la profesión de Estadístico.

Desde 2015, Brasil aprobó la Declaración Sociolaboral del Mercosur en la que se refuerza el compromiso y propone la creación de marcos regulatorios que garanticen, refuercen y amplíen los derechos laborales básicos. La ley 9474/1997, con respecto a los refugiados y solicitantes de asilo, garantiza que los migrantes tengan el derecho de trabajar formalmente en el país desde que solicitan asilo y que tengan los mismos derechos que los nativos. Ejemplo de esto sucedió en 2018, cuando Brasil, a través de la Instrucción Interministerial N°10, otorgó visas humanitarias con autorización para residencia temporal a inmigrantes haitianos con fines de acogida humanitaria. En el artículo N°8, se garantiza el libre ejercicio de la actividad laboral. Al mismo tiempo, desde el año 2017 Brasil recibe un aumento de inmigrantes venezolanos y a través de guía de orientaciones, garantiza a los migrantes la obtención un Carnet de Trabajo y sus derechos laborales básicos.

A su vez, hasta el año 2016, regía la Ley del Estatuto Extranjero 6815 la cual criminaliza y no respetaba los derechos laborales de los migrantes. Sin embargo, en 2017 surge la ley 13.445, la cual contempla en su artículo 3 fomentar políticas públicas para garantizar el acceso a una pertinente inclusión laboral y social de los migrantes.

Efectos de los enfoques de gobernabilidad migratoria del estado de Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes

La inseguridad laboral y la falta de acceso a oportunidades en los países de destino llevan a que los migrantes busquen condiciones propicias de empleo en el exterior. En cuanto a los efectos, es importante nombrar la intensificación del efecto demográfico. Argentina, recibe en su mayoría bolivianos, paraguayos, peruanos y ecuatorianos. Por su parte, Brasil, en el último tiempo acogió a haitianos, venezolanos y paraguayos.

Respecto a los efectos en el mercado laboral en Argentina, los trabajadores migrantes logran insertarse en el mismo sin mayor dificultad. Dos tercios de la población migrante se desarrolla laboralmente por fuera de la normativa; es decir, en el mercado informal. A pesar, de que una gran parte de argentinos trabaja de manera irregular, la inserción laboral de los migrantes complementa a la de los nativos; lo que significó un incremento de la fuerza de trabajo. Esto se ve reflejado en la tasa de desocupación según la condición de migrante entre 2003 y 2013 en la cual no se perciben diferencias entre la población nativa y la migrante. La participación en el mercado de trabajo de los migrantes se da en un 70% en las ramas de comercio, construcción industria textil y trabajo doméstico; mientras que solo un 40% de nativos se ocupan de estas ramas. Argentina se destaca por la participación de mujeres en el mercado, entre los que se destacan el empleo doméstico, seguido por el comercio en un 14.3% e industrias manufactureras 10.2%. El flujo migratorio laboral se ha triplicado desde 2010.

 En Brasil, el efecto de los trabajadores migrantes en el mercado laboral incrementó la producción y fuerza de trabajo disponible. Debido a que la economía se amplió y se asentaron en el país nuevas empresas multinacionales y pequeñas empresas internacionalizadas, hubo una fuerte demanda de profesionales altamente capacitados. Gracias a la concentración en el país de profesionales extranjeros científicos e intelectuales, fue posible cubrir dichas vacantes. El porcentaje de trabajo de hombres migrantes es de 71% desempeñándose en profesiones científicas e intelectuales como directores y gerentes en la rama industrial; mientras que el 29% de las mujeres migrantes se desarrollan en áreas como trabajos de apoyo administrativo, servicios y ventas.

Discusión

Como se mencionó en apartados anteriores, el objetivo de este trabajo fue analizar los enfoques de gobernabilidad migratoria de Argentina y Brasil con respecto a los derechos laborales de los trabajadores migrantes en el marco de la Conferencia Sudamericana de Migraciones, durante el periodo 2010-2018. La investigación buscó determinar de qué manera influyó la Conferencia Sudamericana de Migraciones en los enfoques de gobernabilidad adoptados por Argentina y Brasil sobre los derechos laborales migrantes y qué efecto ha causado.

En primer lugar, en cuanto al enfoque de gobernabilidad adoptado por Argentina y Brasil, es preciso remarcar que ambos forman parte del Convenio Iberoamericano de Seguridad Social y de la Declaración Sociolaboral del Mercosur. Los Estados tuvieron intereses mutuos sobre protección al trabajador migrante, lo que hace que ambos hayan aceptado las normas, reglas y convenciones y se generen beneficios de dicha cooperación. Además, tanto Argentina como Brasil tienen organismos institucionales propios entre los que cabe mencionar Ministerios de Trabajo, Direcciones de Trabajo y normas jurídicas que buscan garantizar los derechos laborales de los trabajadores. De lo anterior, se pudo afirmar que el nivel de institucionalización de ambos influyó en la acción de los Estados, ya que posibilitó el cumplimiento de compromisos y otorgó credibilidad en las Relaciones Internacionales. Dichos resultados, coincidieron con lo planteado por García y Camacho (2020), quienes reportaron que la adhesión, aprobación o ratificación de estos tratados, implica que el Estado asume las obligaciones enunciadas en los mismos.

En cuanto a los efectos de los enfoques de gobernabilidad migratoria, los resultados indicaron que tanto Argentina como Brasil experimentaron un aumento considerable del factor demográfico; es decir, que millones de inmigrantes ingresaron a los países e incrementaron la fuerza de trabajo. Este resultado confirmó lo argumentado por García y Camacho (2020) acerca de que el movimiento migratorio con fines laborales y de residencia temporal y permanente experimentan un fenómeno cada vez más evidente en las Américas como así también lo propone Moreno (2019), quien confirma que lo local contribuye a entender el hecho migratorio como un fenómeno global.

El sistema internacional puede ser comprendido como un mundo institucionalizado en cuanto existan normas, reglas y convenciones ampliamente extendidas y aceptadas por los Estados que forman parte de este (Keohane, 1993). En virtud de ello, es fundamental mencionar el rol que ha tenido la Conferencia Sudamericana de Migraciones como institución acerca de los derechos laborales durante los últimos años.

Desde 2010, se habla de la inserción del migrante en la comunidad de recepción y de la promoción del respeto por los derechos consagrados en la Convención de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares (CSM, 2010). En 2011, se reitera la implementación al Acuerdo sobre Residencia para Nacionales del MERCOSUR y el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones (PSDHM), lo que permitiría suscribir, dentro de diversos derechos, a la igualdad de acceso al trabajo. A su vez, se habla de tipificar como delito el dar empleo a inmigrantes indocumentados. Por otra parte, se invita a los países a implementar el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social (Declaración de Brasilia, 2011).

En 2012, 2013 y 2014 se reitera el intercambio de buenas prácticas mediante la ratificación de la Convención Internacional de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus familiares (Declaración de Santiago, 2012; Declaración de Cartagena de Indias, 2013). También en 2014, se revalida seguir el Plan Sudamericano de Desarrollo Humano para las Migraciones (PSDHM) y, asimismo, se considera que para lograr la inclusión social se debe promover el acceso a todos los derechos, entre ellos, al trabajo (Declaración de Lima, 2014).

En 2015, nuevamente se repite la vigencia de los Principios y Lineamientos generales del PSDHM (Declaración de Santiago, 2015). Ya en 2016, tuvo lugar la Organización Internacional del Trabajo durante la Conferencia Migrantes (Declaración de Asunción, 2016). Aun así, si bien se habla de inclusión social y buenas prácticas de la gobernanza migratoria, no se habla específicamente sobre derechos laborales de los trabajadores migrantes. En 2017, sucede una situación similar: se reproducen los temas acordados en Conferencias anteriores y se trata sobre Migración Ordenada, Regular y Segura (XVII Conferencia Sudamericana de Migraciones). En 2018, se busca un enfoque integrador que elimine la línea divisoria entre extranjeros y nacionales (Declaración de Sucre, 2018).

Desde el institucionalismo neoliberal, la teoría tiene relevancia si se cumplen dos condiciones. La primera es que los Estados tengan intereses mutuos y obtengan beneficios de su colaboración. La segunda, que las variaciones en el grado de institucionalización ejerzan efectos sustanciales en el comportamiento de los Estados (Keohane, 1993).

En cuanto al primer punto, es notorio el interés de los Estados argentino y brasilero de formar parte de instituciones como la Conferencia Sudamericana de Migraciones, obteniendo el beneficio de garantizar humanamente los derechos laborales de los trabajadores migrantes. En cuanto al segundo punto, las variaciones institucionales ejercen un efecto en el comportamiento de los Estados (Keohane, 1993). Esto se ve reflejado en el impacto que la Conferencia Sudamericana de Migraciones ha producido en Argentina y Brasil. Los espacios de diálogos adoptados en la CSM y los constantes impulsos para la implementación de los tratados hacia los Estados participantes permitieron que Argentina y Brasil ratifiquen o adhieran a significativos acuerdos. Gran parte del comportamiento adoptado por los Estados es reconocido como un reflejo de normas y convenciones establecidas y su sentido se interpreta a luz de esta comprensión (Keohane, 1993).

Al respecto conviene decir que dichos conjuntos de reglas y convenciones influyeron en las acciones estatales, permitiendo disminuir la incertidumbre, socializar información y generar cooperación (Kepa Sodupe, 2003). En otras palabras, a través de la cooperación, se llevó a cabo la elaboración de acciones, políticas e instrumentos legislativos con los que se buscó resguardar los derechos de los trabajadores migrantes en los Estados argentino y brasilero.

La Conferencia Sudamericana de Migraciones como institución se destacó desde el principio por su labor en el fortalecimiento de derechos humanos; sin embargo, dichos avances han sido significativos, pero no suficientes. Su accionar no pudo considerarse del todo efectivo, ya que el tema laboral no fue parte principal de la agenda, lo que lleva a un vacío en el sistema de gestión y un débil enfoque laboral. Por otro lado, el enfoque de gobernabilidad con relación a los derechos laborales de Brasil distinguió restricciones y no fue parte significativos tratados. Este resultado, corrobora lo planteado por Morales Sánchez (2015), quien afirma la deficiencia en los sistemas de protección como así también que no basta el derecho interno. La CSM como proveedora de cooperación debe contribuir a reducir la incertidumbre que dichas limitaciones generan, como así también la provisión de información.

La gobernabilidad migratoria requiere que las instituciones promuevan estructuras de cooperación y de instrumentalización del diálogo multilateral para lograr políticas con un enfoque integral y cooperativo (Ortiz, 2011). Los Estados, a través de la Conferencia Sudamericana de Migraciones, deben utilizar el espacio que brinda para generar políticas que incluyan los asuntos laborales y gestionar medidas de manera conjunta. Como sostiene Keohane (1993), las acciones estatales dependen considerablemente de los acuerdos institucionales prevalecientes.

La acción institucionalizada de Argentina, al adherir a los tratados propuestos por la CSM como el Acuerdo de Residencia de Naciones del Mercosur y la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, permite afirmar que fue efectiva. Es decir, no solo se ha logrado cooperación, sino también dispersar información, crear reglas y sancionar a quienes no las cumplen.

El enfoque de gobernabilidad adoptado por Argentina proporcionó no solo la protección del trabajador migrante y sus familiares, sino también buscó garantizar seguridad social, criminalizar las prácticas irregulares de contratación y otorgar facilidades a extranjeros con estatus de residente temporal y permanente. El rol conjunto de instituciones de los que forma parte permitió la integración laboral del migrante.

Brasil se encuentra hasta el momento debatiendo políticas migratorias con la inclusión de componentes laborales. Si bien promovió la inclusión social, la seguridad social y la ampliación de derechos laborales básicos en la práctica dentro de las instituciones, se encontró un grado de dificultad para llevar adelante acciones que permitan un enfoque de gobernabilidad migratoria eficaz. Este resultado ratifica lo planteado por Vázquez Ortega (2012), quien afirma que, si bien ha habido un avance en las normas de derecho, no se ha recorrido el camino suficiente para asegurar a los migrantes derechos básicos para preservar la dignidad humana y con lo planteado por Muñoz Bravo (2020), quien asegura que aún existen problemáticas para que la normativa cumpla sus objetivos.

En comparación con Argentina, el Estado brasilero ha tenido menor grado de institucionalización con respecto a los derechos de los trabajadores migrantes que residen en ese país. Esto lo demostró la no participación en ciertos convenios como la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares y las leyes con restricciones a algunos migrantes que todavía siguen vigentes. Adviértase que, a pesar de todo, esto coincide con la argumentación de Keohane (1993) de que mantener los acuerdos internacionales no es una tarea sencilla:

[…] Lo que afirmamos es que la capacidad de los Estados para comunicarse y cooperar depende de las instituciones hechas por el hombre, que varían históricamente y según los temas, en naturaleza (respecto de las políticas que incorporan) y en fuerza (en términos del grado hasta el cual sus reglas están claramente especificadas y son rutinariamente obedecidas) […] (Aggarwal, 1985, p.15.).

En el Estado de Brasil, fue visible la necesidad de instituciones que potencien las perspectivas de gobernabilidad migratoria con relación a los derechos laborales y fomenten políticas integrales hacia los migrantes. Sin esa variable de institucionalización y como señala Keohane (1993), “en ausencia de organizaciones internacionales, los regímenes internacionales son enteramente expresión de los intereses de los Estados que los constituyen”. Es imprescindible la puesta en práctica del enfoque de derechos laborales, ratificar tratados y la adecuación normativa de la legislación nacional a las normas internacionales (OIT, 2016). La gestión de las migraciones laborales y su actualización debe ser puesta en práctica por los Estados de Argentina y Brasil.

La Conferencia Sudamericana de Migraciones debe avanzar en la generación marcos normativos que contemplen la protección de los derechos laborales, impulsando planes de acción que garanticen que los trabajadores conozcan sus derechos fundamentales e incluir programas que mejoren las políticas de migración vigentes. Los regímenes internacionales son considerados útiles en cuanto cumplan la función de correctores de los defectos institucionales de la política mundial (Kepa Sodupe, 2003).

Dentro de las limitaciones que se encontraron al realizar el trabajo, la más notoria fue la inexactitud del tema de la migración laboral dentro de la Conferencia Sudamericana de Migraciones. Con esto no se pretende decir que la institución no trató el tema, pero sí que se hizo de manera limitada. Todos los años se reiteró la entrada de los Estados en el PSDHM, así como la importancia de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y sus Familiares. Sin embargo, no se llevaron a cabo planes de acción concretos para que cada Estado resuelva y prevenga la violación de los derechos de los trabajadores migrantes.

Otra de las limitaciones fue la falta de actores del mundo del trabajo, ya que solo han participado en contadas excepciones. Lo cual significa que es necesaria la participación tanto de organismos internacionales como la Organización Internacional del Trabajo como de diversos actores de la sociedad civil (OIT, 2016).

A la luz de los resultados planteados, son considerables las dificultades aún existentes para tratar los derechos laborales de los trabajadores migrantes. No obstante, es evidente el interés, tanto de Argentina y Brasil, como de la Conferencia Sudamericana de Migraciones de avanzar con el tema, lo cual demuestra la importancia y el impacto que han causado los derechos de los trabajadores migrantes en la agenda mundial.

Por lo que respecta al alcance de la investigación, al apuntar necesariamente a la Conferencia Sudamericana de Migraciones se encontraron límites para analizar los enfoques gubernamentales migratorios desde otros organismos. A su vez, debido al límite de extensión del trabajo, se dificulta el describir la gestión migratoria con respecto a los derechos laborales de todos los países que conforman la CSM. En relación con las fortalezas de la investigación, se debe mencionar el aporte que se hizo desde una perspectiva institucionalista. Se analizaron las instituciones, leyes y políticas con las que cuenta Argentina y Brasil, lo que da cuenta del enfoque gubernamental que tienen para garantizar y proteger los derechos laborales de los trabajadores migrantes y generar cooperación internacional.

Como se mencionó en la introducción del presente trabajo de investigación, Argentina y Brasil son países receptores de migrantes. Es por ello que son necesarias políticas migratorias e instituciones que respondan a los derechos laborales de los trabajadores que allí residen. Aun así, es visible que tienen esquemas migratorios distintos. No cabe duda de que Argentina y Brasil han avanzado en el fortalecimiento de políticas migratorias para los trabajadores migrantes. Es importante dejar en claro que es necesario seguir avanzando en el tema. Es por eso que se recomienda a estos Estados que, a través de instituciones que permitan diálogo social, adopten enfoques laborales inclusivos, actualizados y que no permitan que el trabajador migrante que se encuentra en situación de vulnerabilidad sufra alguna violación de sus derechos. Al lado de ello, se sugiere al Estado de Brasil que forme parte de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migrantes y que fortalezca la legislación migratoria, lo que permitirá la protección internacional de los mismos.

A su vez, se recomienda a la Conferencia Sudamericana de Migraciones el considerar generar iniciativas que se aboquen exclusivamente a los derechos laborales de los trabajadores migrantes. Es decir que, como institución, planee una instancia de diálogo en la que se permita plantear las debilidades de cada Estado partícipe y generar buenas prácticas hacia los migrantes. Por otro lado, se recomienda la participación de actores internacionales y civiles, lo que permitirá un espacio mucho más enriquecedor. Se insta a continuar esta línea de investigación. Es fundamental mejorar y garantizar aspectos básicos como los derechos laborales de los trabajadores migrantes. Es por ello, que se considera que este trabajo puede servir para futuras investigaciones.

En conclusión, la Conferencia Sudamericana de Migraciones como institución, fomentó espacios de diálogo y cooperación que formaron parte de los enfoques de gobernabilidad migratoria adoptados por Argentina y Brasil entre los años 2010-1018. En general, fueron visibles los avances que permitieron el fortalecimiento de las políticas migratorias que tratan los derechos de los trabajadores migrantes, principalmente desde las instituciones tanto nacionales como internacionales, las normas jurídicas y hasta la adhesión a tratados.

A raíz de las conclusiones obtenidas a lo largo del trabajo de investigación, es viable plantear nuevas interrogantes: ¿De qué manera incide en los estados la distinción entre trabajador regular e irregular? ¿Cuál es la labor de las instituciones del mercado laboral con respecto a las migraciones? ¿Cuál es la postura de los sindicatos de trabajadores sobre las migraciones laborales? ¿Qué instituciones abordan la informalidad laboral de los migrantes? ¿Qué impacto ha causado la feminización de las migraciones laborales? ¿De qué manera se protegen y garantizan los derechos laborales de las mujeres migrantes?

 

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[1] Licenciada en Relaciones Internacionales por la Universidad Empresarial Siglo 21 (UES21), Córdoba, Argentina.

E-mail: romifuente[email protected]