ANÁLISIS
TEÓRICO Y OPERACIONALIZACIÓN DE LA CAPACIDAD ESTATAL A NIVEL SUBNACIONAL:
REFERENCIA AL CASO PERUANO
THEORETICAL ANALYSIS AND OPERATIONALIZATION OF STATE CAPACITY AT THE SUBNATIONAL
LEVEL: REFERENCE TO THE PERUVIAN CASE
ANÁLISE TEÓRICA E OPERACIONALIZAÇÃO DA
CAPACIDADE ESTATAL NO NÍVEL SUBNACIONAL: REFERÊNCIA AO CASO PERUANO
Dr.
Martín Augusto Guillermo Girao
(Investigador
independiente, Perú)[1]
Fecha de recepción: 29 de febrero de 2024
Fecha de aceptación: 25 de mayo de 2024
Creative
Commons 4.0
Cómo citar: Guillermo Girao, M. A. (2024). Análisis
teórico y operacionalización de la capacidad estatal a nivel subnacional:
referencia al caso peruano. Revista Pares
- Ciencias Sociales, 4(1), 74-102.
ARK
CAICYT: http://id.caicyt.gov.ar/ark://gaggtsrrn
Resumen
El
presente trabajo de investigación tuvo como objetivo proponer una
conceptualización y medición de la capacidad estatal subnacional en el caso
peruano. Para ello, se
realizó una investigación con enfoque cualitativo de tipo descriptiva
utilizando como técnica el análisis documental. Abordamos la noción de
capacidad estatal como un concepto multidimensional, que desglosamos en las siguientes
dimensiones: administrativas, políticas, prestación de servicios públicos, y
financieras. Luego, cada dimensión fue medida por medio de múltiples
indicadores. Nuestras conclusiones sugieren que la capacidad estatal
subnacional engloba un conjunto de habilidades, conocimientos y actitudes
colectivas que deben poseer los gobiernos subnacionales para manejar con
autonomía y efectividad procesos de gestión en sus territorios. Además, la misma debe ir
acompañada por un sistema de gobernanza y legitimidad eficaz.
Finalmente, el accionar del Estado no solo depende de su capacidad estatal en
términos de resultados, es necesario tomar en cuenta la participación de los
actores no estatales.
Palabras clave: Estado, capacidad estatal, capacidad
estatal subnacional, gobiernos subnacionales
Abstract
The objective of this research work was to propose a
conceptualization and measurement of state capacity at the subnational level in
the Peruvian case. For this
purpose, a research with a qualitative descriptive approach was carried out
using documentary analysis as a technique. To do this, we approach the
notion of state capacity as a multidimensional concept, which we break down
into the following dimensions: administrative, political, provision of public
services, and financial. Then, each dimension was measured through multiple
indicators. Our conclusions suggest that subnational state capacity encompasses
a set of skills, knowledge and collective attitudes that subnational
governments must possess to autonomously and effectively manage management
processes in their territories. Furthermore, it must be accompanied by an effective governance and
legitimacy system. Finally, the actions of the State not only depend on
its state capacity in terms of results, it is necessary to take into account
the participation of non-state actors.
Keywords: State, state
capacity, subnational state capacity, subnational governments
Resumo
O
objetivo deste trabalho de pesquisa foi propor uma conceituação e medição da
capacidade estatal, em nível subnacional, no caso peruano. Para tanto, foi realizada uma
pesquisa com abordagem qualitativa descritiva, utilizando como técnica a
análise documental. Para isso, abordamos a noção de capacidade estatal
como um conceito multidimensional, que decompomos nas seguintes dimensões:
administrativa, política, prestação de serviços públicos, e financeira. Em
seguida, cada dimensão foi medida através de múltiplos indicadores. As nossas
conclusões sugerem que a capacidade do Estado subnacional abrange um conjunto
de competências, conhecimentos e atitudes colectivas, que os governos
subnacionais devem possuir para gerir de forma autónoma e eficaz os processos de
gestão nos seus territórios. Além
disso, deve ser acompanhado por um sistema eficaz de governação e legitimidade.
Por fim, a atuação do Estado não depende apenas da sua capacidade estatal em
termos de resultados, é necessário levar em conta a participação de atores não
estatais.
Palavras-chave: Estado, capacidade estatal, capacidade
estatal subnacional, governos subnacionais
1. Introducción
Francis Fukuyama (2012), en su estudio The strange absence
of the state in political science, señala que, la mayoría de los
académicos se centran en investigar las instituciones políticas que regulan o
supervisan el ejercicio del poder. Sin embargo, poca atención se presta a la
forma en la que el Estado concentra y ejerce dicho poder. Asimismo, señala el
autor, el logro de un gobierno se deriva de encontrar un equilibrio entre un
Estado robusto, capaz de proporcionar servicios y hacer cumplir las leyes, y el
control de las instituciones que garantizan que el Estado opere de manera
coherente y en línea con los intereses comunes.
La noción de capacidad estatal se relaciona con la idea
contemporánea de que el Estado tiene una responsabilidad, al menos en parte,
primordial en el bienestar, la posición económica y el progreso social de sus
habitantes. Esto implica que los ciudadanos actuales esperan más de su Estado
en comparación con generaciones anteriores (Enríquez y Centeno, 2012). El
debate sobre la capacidad de los Estados para innovar y abordar problemas y
vulnerabilidades a largo plazo ha sido objeto de discusión constante desde
finales del siglo pasado. Para efectos de la presente investigación,
definiremos Estado como aquella entidad política y legal dotada de capacidad y
legitimidad que gobierna una población que vive dentro de un determinado
territorio geográficamente delimitado.
Una de las áreas sobre
las que ha girado el debate sobre las reformas en los Estados latinoamericanos
ha sido las capacidades estatales: “la necesidad de comprender el Estado como
un actor, buscando para ello fortalecer sus capacidades técnicas y su autonomía
para llevar a cabo su agenda de acción” (Hevia, 2015, p. 112).
Muchos análisis que
proporcionan definiciones multidimensionales de la capacidad del Estado se
centran en qué acciones debe tomar un Estado para impulsar un desarrollo
económico dinámico y sostenible y en las características políticas que deben
identificarse para una buena gobernanza. La pregunta sobre ¿cómo han surgido o
cambiado con el tiempo los Estados más capaces?, raras veces se aborda, lo que
ha generado preocupaciones sobre lo que debería ser y lo que es una evaluación
realista de la capacidad del Estado (Grindle, 1996). Por capacidad, a menudo se
alude a cómo los gobiernos manejan sus problemas diarios. Para ser más
específicos, “es la capacidad intrínseca del gobierno para ordenar,
desarrollar, dirigir y controlar sus recursos financieros, humanos, físicos y
de información” (Xuan TU,
2013, p. 104). Por consiguiente, surgen preguntas como: ¿qué es capacidad
estatal?, ¿de dónde surge?, ¿cómo se desarrolla?, ¿cómo definirla y medirla?,
la mismas que siguen en el aire sin un consenso académico adecuado.
El presente trabajo
tiene como objetivo general proponer una conceptualización y medición de la
capacidad estatal subnacional en el caso peruano. Para tal efecto, se realizan
las siguientes preguntas: ¿qué es capacidad estatal subnacional?, ¿cuáles son
los componentes que definen la capacidad estatal subnacional?, ¿cómo se puede
medir la capacidad estatal subnacional?
En el Perú, la
investigación sobre la capacidad estatal subnacional se encuentra en sus
primeras etapas, por no decir que es prácticamente inexistente. Asimismo,
podemos señalar que, en la actualidad, la capacidad estatal subnacional, desde
nuestro punto de vista, tiene dos debilidades relacionadas: en primer lugar, su
definición basada exclusivamente en la habilidad de los gobiernos para el
desempeño de funciones; y, en segundo lugar, su vínculo al logro de resultados
obtenidos.
Argumentamos en el presente estudio que estas dos
debilidades relacionadas pueden mejorarse mediante una propuesta adecuada de
dimensiones e indicadores que posibiliten el estudio y medición de la capacidad
estatal subnacional. Se manifiesta que la capacidad estatal se debe analizar
desde un enfoque intraorganizacional. En efecto, podemos manifestar que, el
desarrollo de capacidades para mejorar el desempeño del sector público es, por
lo tanto, un enfoque importante de las iniciativas de desarrollo.
Caso
peruano
Los últimos treinta años han representado grandes desafíos y
transformaciones para los gobiernos subnacionales de América Latina en cuanto a
procesos descentralizadores y reformas de Estado. Un elemento distintivo de los
mismos ha sido el aumento de responsabilidades y asignaciones en este nivel de
gobierno. Así como también, la escasa capacidad para el cumplimiento de
funciones y para la implementación efectiva de políticas subnacionales.
Podemos señalar que un
requisito fundamental para poner en marcha medidas descentralizadoras en un
país como Perú es tener como objetivo primordial el fortalecimiento de la
capacidad de gestión de los gobiernos y administraciones públicas
subnacionales. El artículo n°188 de la Constitución Política del Perú define la
descentralización como un proceso permanente que tiene como objetivo el
desarrollo integral del país.
A partir del año 2002,
el Estado peruano impulsó con fuerza la implementación del proceso de
descentralización, promulgando dos normas importantes: 1) Ley Nª 27680, Ley de
Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV de la Constitución
Política del Perú referida a la descentralización que tuvo como propósito
generar las condiciones institucionales mínimas para la descentralización; y 2)
Ley Nª 27783, Ley de Bases de la Descentralización cuyo objetivo es desarrollar
la estrategia de descentralización del Estado en materia administrativa,
económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Ambas leyes
establecieron los lineamientos normativos requeridos para el desarrollo de la
descentralización en el país.
Este proceso se ha llevado a cabo de manera gradual y
ordenada, siguiendo criterios que facilitarán una asignación adecuada de
competencias, transferencia de recursos y una mayor delegación de responsabilidades
del gobierno central a los gobiernos subnacionales. En general, el propósito de
esta distribución de poder y transferencia de recursos fue fortalecer la
capacidad de los gobiernos subnacionales. Por lo tanto, un enfoque
institucional de la descentralización con responsabilidades y tareas claras es
esencial para el desarrollo de la capacidad estatal subnacional.
Desafortunadamente, en el año 2006, se produce el shock descentralista, que
aceleró el proceso de transferencias de competencias y funciones a los
gobiernos subnacionales. Esta decisión política no contó
plenamente con los recursos necesarios ni con el desarrollo de capacidades, lo
que generó incertidumbre
generalizada y retroceso. La falta de supervisión y control efectivos y
la falta de capacidad sancionadora dieron como resultado funcionarios públicos
con capacidad y liderazgo limitados en el gobierno. Además, poco interés en
participar en los asuntos públicos por parte de la ciudadanía.
En efecto, el traspaso de atribuciones a los gobiernos
subnacionales se ha ampliado en términos de responsabilidades delegadas, pero
sin los recursos financieros o la consideración sobre las capacidades que los
gobiernos subnacionales poseen para asumir nuevas responsabilidades sin el
apoyo del gobierno central (Carrera, 2013).
La conciencia sobre las
claras deficiencias institucionales del Estado y la necesidad de mejorar sus
capacidades es un asunto que, aunque no es nuevo, sigue siendo relevante. En
relación con esta debilidad institucional, podemos señalar que, las
instituciones débiles se caracterizan por no alcanzar sus objetivos ambiciosos,
lo que puede manifestarse en un incumplimiento persistente, donde el resultado
previo a la institucionalización se mantiene a pesar de la existencia de normas
establecidas. Este incumplimiento suele ser resultado de las interacciones
entre los esfuerzos de aplicación estatal desde una posición de autoridad y las
respuestas de la sociedad desde una posición subordinada (Brinks et al., 2019). Asimismo, cuando hablamos
de un entorno institucional débil, nos referimos a un contexto en el que (1)
hay una aplicación limitada de las normativas o existe una amplia discreción
práctica en cuanto a su implementación; y (2) la estabilidad institucional es
precaria, lo que significa que las reglas formales cambian con frecuencia y
rara vez resisten los cambios en el poder y las preferencias políticas
(Levitsky y Murillo, 2013). Cabe señalar que esta debilidad institucional, en
el caso peruano, ha provocado una situación crítica donde la fragilidad de las
instituciones, la ausencia de partidos políticos robustos y el malestar social
lo llevan a una crisis política y económica que se profundiza.
2. Metodología
El objetivo general del presente
trabajo de investigación fue
proponer una conceptualización y medición de la capacidad estatal subnacional
en el caso peruano. Para ello, se plantearon las siguientes preguntas: ¿qué es
capacidad estatal subnacional?, ¿cuáles son los componentes que definen la
capacidad estatal subnacional?, ¿cómo se puede medir la capacidad estatal
subnacional?
La metodología de la
presente investigación utiliza un enfoque cualitativo de tipo descriptiva,
aplicando como técnica el análisis documental, el cual permitió mediante la
evaluación de las fuentes, el estudio y asimilación del objeto. En un primer momento, se
describió la capacidad estatal (teóricamente); posteriormente, operacionalizar el concepto y establecimos las siguientes dimensiones:
administrativas, políticas, prestación de servicios públicos y financieras,
para luego, fijar los indicadores para cada dimensión propuesta que permitieran
comprender estos patrones en términos de sus efectos en la capacidad estatal
subnacional, y finalmente,
definir cada indicador y establecer su medición.
La relevancia de
proponer una conceptualización y medición de la capacidad estatal subnacional
constituirá un aporte fundamental para poder contar con un instrumento de
estudio y evaluación de la misma, la cual se pueda aplicar como herramienta de
medición en casos subnacionales. El estudio aborda el caso peruano a nivel subnacional con la
expectativa de que, con la disponibilidad creciente de datos, otros
investigadores puedan replicar este esfuerzo en diferentes contextos
subnacionales.
3.
Hacia una definición de capacidad estatal subnacional
De acuerdo con Jessop (2001), las discusiones sobre la
formación del Estado y la autonomía estatal vienen a ser antecedentes
fundamentales para concepciones más estructuradas de la capacidad estatal. Este
autor resalta que la importancia del Estado fue reafirmada en dos momentos
destacados de la sociología política: primero, durante los años sesenta,
mediante las teorías neomarxistas sobre el Estado capitalista; y luego, a
finales de los setenta y ochenta, a través del movimiento institucional
"estatista".
Skocpol (1997) señala algunas ideas fundamentales sobre los
pilares generales de las capacidades estatales: la completa soberanía
territorial y el control administrativo y militar estable de un área específica
son requisitos fundamentales para que cualquier Estado pueda llevar a cabo sus
políticas. Además de esto, la presencia de funcionarios leales y competentes,
junto con recursos financieros adecuados, son elementos esenciales para que el
Estado pueda lograr una eficacia en la consecución de sus objetivos. No es de
extrañar que las narrativas sobre el desarrollo estatal se centren precisamente en
estos elementos universales del poder estatal.
El origen del concepto
de capacidad estatal se encuentra en el interés por entender el papel del
Estado en el proceso de desarrollo, un tema de gran relevancia en la agenda
política durante la segunda mitad del siglo XX. Podemos manifestar que, “los conceptos de capacidad estatal,
capacidades estatales, capacidades gubernamentales, gestión pública y gestión
de gobierno son complejos y están profundamente interrelacionados. Su
importancia fundamental ha dado lugar a importantes esfuerzos de análisis,
cuantificación y evaluación, así como a debates metodológicos” (BID, 2014, p. 6).
Honadle (1981) define la capacidad estatal como aquella que
tienen los gobiernos de hacer las cosas. Señala una serie de rasgos que definen
y fortalecen la capacidad de gestión de los gobiernos, entre las que se
menciona: capacidad de los gobiernos para anticiparse y ejercer influencia
sobre los cambios futuros; capacidad para tomar decisiones políticas informadas
e inteligentes; capacidad para desarrollar programas e implementar políticas;
capacidad para captar, absorber y administrar recursos, así como capacidad para
evaluar actividades actuales con la finalidad de orientar acciones futuras.
Hildebrand y Grindle (1994) enfatizan la naturaleza dinámica
de la capacidad, para ellos, la capacidad es la habilidad para realizar tareas
apropiadas de manera eficaz, eficiente y sostenible. Es decir, la capacidad no
es un estado pasivo, por ejemplo, el grado de desarrollo de los recursos
humanos, sino es parte de un proceso activo. Por otro lado, Bersch, Praça y
Taylor (2013) definen la capacidad estatal como “la habilidad de una burocracia profesional para
implementar políticas públicas sin influencia externa indebida” (p.2). Otros autores la definen como el conjunto de
habilidades, capacidades y recursos necesarios para realizar funciones de
política, desde la provisión de servicios públicos hasta el diseño e
implementación de políticas (Wu et al. 2018).
Desde
la posición de Ramos (2002):
Una de las críticas
al concepto de capacidad es su orientación hacia la solución de problemas
concretos, hacia el saber hacer, hacia la formación de profesionales. Por lo
tanto, este tipo de respuesta corresponde a los requerimientos de una sociedad
excesivamente privatizada. Se piensa que esta opción muchas veces termina
transmitiendo soluciones o paradigmas de moda, de eficacia no probada, que
supuestamente permitieran resolver problemas para los que todavía no hay
respuestas claras. (p. 170)
Hay que tener en cuenta que, como podemos apreciar, la mayor
parte de la literatura relacionada con capacidad estatal, la define como la habilidad de las
instituciones para desempeñar sus funciones, es decir, el talento para cumplir
una tarea con éxito, lo que podríamos denominar un microcomponente de la
capacidad estatal; constituyendo la primera debilidad en la operacionalización
del concepto: su definición basada exclusivamente en la habilidad de los
gobiernos para el desempeño de funciones.
Sobre la base de ello, surge la pregunta ¿podemos tomar en cuenta solamente
el componente de la habilidad para una definición de capacidad estatal?
Consideramos que, por su amplitud, el concepto requiere dos componentes adicionales: los
conocimientos que posee la entidad gubernamental sobre los asuntos públicos de
su territorio para la toma de decisiones adecuadas y así poder ejecutar
políticas públicas eficaces en bienestar de la ciudadanía en general; y las
actitudes, vale decir, la forma que una entidad pública va a atender y dar
solución a las demandas y necesidades de la población, y así poder promover y
fortalecer la confianza y la legitimidad en el gobierno; la suma de estos tres
componentes constituirá la base para una definición de la capacidad estatal.
Morgan (2006) señala cinco características que debería
poseer el concepto de capacidad: tiene que ver con el empoderamiento y la
identidad, propiedades que permiten que una organización o sistema sobreviva,
crezca, se diversifique y se vuelva más complejo; tiene que ver con la
habilidad colectiva, es decir, las habilidades que permiten a los sistemas
poder hacer algo con algún tipo de intención y con algún tipo de efectividad y
en algún tipo de escala a lo largo del tiempo; como estado o condición es
inherentemente un fenómeno de sistemas, es decir, es una propiedad emergente o
un efecto de interacción; es un estado potencial, el cual puede requerir el uso
de diferentes enfoques para su desarrollo, gestión, evaluación y seguimiento; y
tiene que ver con la creación de valor público.
Dargent (2012) señala que un Estado con alta capacidad tiene
dos características principales: la autonomía, ausencia de influencia indebida
en sus decisiones; y la efectividad, fuerza que posee el Estado para
implementar sus decisiones y políticas. Sin embargo, señala el autor, estas dos
características no siempre van de la mano y en algunos casos se puede
privilegiar una de ellas. “Los
Estados con alta capacidad estarán en condiciones de gestionar las tareas
esenciales del desarrollo”
(Grindle, 1996, p.7). Es así que, los Estados con mayor capacidad estatal
pueden adaptarse y reaccionar de manera más eficiente ante situaciones nuevas
que les presentan desafíos, logrando implementar sus políticas de manera
efectiva (Dargent, 2015).
Agranoff (1997) señala que, “aunque en las ciudades más grandes varía la
capacidad, el fomento de la misma supone un problema, en todos los países,
mayor para los gobiernos de tamaño más reducido” (p.152). De acuerdo con este autor, mientras un
gobierno pequeño tenga mayores responsabilidades y asignaciones; mayores
inconvenientes tendrán para el desarrollo de capacidades de forma eficaz.
Además, señala que “resulta
muy difícil enumerar de forma específica las cualidades que nos permiten
identificar la capacidad, se reconoce de forma generalizada que cuanto mayor
sea la capacidad de dirigir el gobierno propio, mayor será la capacidad de
gestión intergubernamental” (p.152).
Sobre la base de lo señalado, definimos capacidad estatal como el conjunto de habilidades,
conocimientos y actitudes colectivas que poseen los gobiernos para gestionar
con autonomía y eficacia procesos de gestión en sus territorios.
Painter y Pierre (2005) señalan que el
fortalecimiento de las capacidades implica la creación e implementación de
sistemas de apoyo apropiados destinados a mejorar las habilidades de
implementación y ejecución gubernamental. Sin embargo, es fundamental identificar
en primer lugar los valores normativos que fundamentan los esfuerzos de
reforma, seguidos por los sistemas de apoyo y los indicadores para la
evaluación. Así pues, se
señala que el desarrollo de la capacidad se refiere al proceso mediante el cual
los individuos, las organizaciones y las sociedades obtienen, fortalecen y
mantienen las capacidades para establecer y alcanzar sus propios objetivos de
desarrollo a lo largo del tiempo (UNDP,
2009).
En consecuencia, podemos señalar que la capacidad estatal
resulta importante para evaluar los resultados de la acción del Estado. Sin
embargo, Dargent (2015), se
cuestiona: ¿Podemos evaluar la capacidad estatal simplemente observando
si el Estado ha implementado adecuadamente sus políticas?, el autor plantea, “el problema pasa por pensar las
implicancias de operacionalizar un concepto como el de capacidad estatal
centrándonos en resultados únicamente” (p.16).
Acá radica el segundo problema de la operacionalización del concepto: su
vínculo al logro de resultados obtenidos.
Dargent (2015) señala que, un Estado podría no lograr
imponer su autoridad por el peso de los actores sociales que se le oponen. O,
en sentido opuesto, un Estado “débil” (poco profesional, mal financiado) podría
imponer su autoridad en buena cuenta por el apoyo de actores sociales poderosos
que lo instrumentalizan a su favor. Entonces,
la clave para lo que llamaríamos “capacidad estatal” (el resultado obtenido) no
pasa por el Estado sino por la sociedad. Por ende, “las capacidades públicas deben distinguir entre los
resultados de la acción del Estado y las capacidades que determinan esos
resultados” (CAF,
2015, p. 19). En la misma línea, Ramos (2002) señala que la importancia de la
capacidad de los gobiernos subnacionales radica en que, además de tareas
puramente operativas y de cumplimiento, también suman acciones estratégicas
visionarias.
En efecto, podemos manifestar que, los
resultados de la acción del Estado no solo dependen de la capacidad estatal en
términos de la implementación adecuada de políticas (resultados), es necesario
tomar en cuenta una serie de factores:
burocráticos como las condiciones internas de una organización; factores
sociales como la participación ciudadana; factores económicos como los recursos
financieros; y factores políticos como la gobernabilidad o la estabilidad
política; que van a determinar su capacidad de adaptabilidad a situaciones
cambiantes lo cual va a constituir un rol fundamental para poder explicar el
resultado analizado. Por ejemplo: en el caso peruano, la inestabilidad política
imperante ha provocado una gobernabilidad deficiente y una capacidad estatal
limitada para responder efectivamente a las necesidades y demandas de la
población.
3.1. Capacidad estatal y gobernanza
En la actualidad, la capacidad estatal está en estrecha
relación con el paradigma de la gobernanza. La gobernanza surge como un nuevo modelo de gobernar
—diferente al modelo de control jerárquico y de mercado—, que se caracteriza
por un mayor grado de cooperación y coordinación entre actores estatales y no
estatales para abordar asuntos de interés común (Guillermo Girao, 2021).
“Construir capacidad institucional significa también promover y crear redes de
interacción entre las organizaciones del sector público y privado y las
organizaciones no gubernamentales” (Rosas,
2008, p. 123).
Por
otra parte, Grandinetti y Nari (2016) señalan que:
La construcción de
capacidades de gobernanza local pone el acento en las estructuras más horizontales,
en la promoción de redes de interacción y en los dispositivos que permiten
incorporar parámetros de diseño diferentes al racional-legal de la burocracia y
promueven formas más adaptativas y estratégicas (p.9). Asimismo, esta
capacidad se construye fortaleciendo la organización a partir de su diversidad,
pluralismo, autonomía e interdependencia con relación a otras organizaciones en
el sistema. (Ospina, 2002, p.
4)
Podemos señalar que muchos factores van a influir en la
capacidad estatal para el desarrollo de una gobernanza subnacional eficaz. Por
ello, resulta necesario facilitar la acción colaborativa y cooperativa entre el
gobierno y los ciudadanos para ponderar el desarrollo subnacional con las
expectativas gubernamentales. Por lo tanto, podemos manifestar que, sin la
existencia de relaciones con actores no estatales, los Estados estarían
severamente limitados en sus capacidades. En efecto, la capacidad organizativa
de los Estados no solo depende de una burocracia estricta y eficiente, sino que
también puede basarse en “arreglos
patrimoniales y redes clientelares” (Vom Hau, 2012).
Así pues, la idea de capacidad se menciona frecuentemente en
los análisis de gobernanza, aunque rara vez es el foco principal. No obstante,
en un sentido conceptual, representa el resultado complejo y no simplemente la
suma de diversos elementos en funcionamiento dentro de los sistemas de
gobernanza, y establece una conexión entre los acuerdos de gobernanza y el
rendimiento (Addison, 2009).
3.2.
Capacidad estatal y legitimidad
Weber (2002)
conceptualiza la legitimidad de un sistema como la excelencia o el renombre de
un conjunto de directrices que se perciben como válidas y obligatorias.
Asimismo, señala que la legitimidad de un Estado disminuye cuando no logra
ejercer el control sobre el monopolio de la violencia. Serrano (1994) señala
que, “la legitimidad presupone que los individuos asumen las normas que
constituyen un orden social como obligatorias o como modelos, es decir, como
algo que debe ser” (p.12). Retomando a Weber (2002), señala al respecto: “en
las relaciones entre dominantes y dominados, en cambio, la dominación suele
apoyarse internamente en motivos jurídicos, en motivos de su 'legitimidad', de
tal manera que la conmoción de esa creencia en la legitimidad suele, por lo
regular, acarrear graves consecuencias” (p.706-707). Por ello, este autor
sostiene que la motivación más duradera y legítima es aquella que se basa en
razones jurídicas.
La legitimidad es esencial para que un
Estado sea capaz de ejercer su poder y mantenga la estabilidad y el orden
social. De esta forma, se podría analizar la legitimidad como un resultado de
la capacidad estatal. Por consiguiente, la esencia de legitimidad permitirá
acentuar las relaciones sociales intrínsecas del Estado e incrementar su
capacidad para poner en marcha políticas y programas. Así pues, una especie de
sinergia entre el Estado y la comunidad resulta de vital importancia para el
fortalecimiento e implementación de las políticas públicas puesto que la
capacidad estatal mejora cuando se considera legítimo su poder. Tal como lo
señala Evans (1996), la sinergia generalmente combina la complementariedad con
la integración y se fomenta más fácilmente en sociedades caracterizadas por
estructuras sociales igualitarias y burocracias estatales sólidas y coherentes.
Sin embargo, es construible, incluso en las circunstancias más adversas.
Hay múltiples aspectos de la capacidad estatal, lo que
sugiere que una comprensión ingenua de ella podría pasar por alto importantes
compensaciones y contradicciones. Además, existen definiciones amplias y
estrechas, donde las primeras a menudo no logran distinguirse de otras
construcciones como la gobernanza o la legitimidad. A medida que aumenta la
versatilidad del concepto, surgen cuestiones de ampliación del concepto y
validez de constructo.
De
acuerdo con la primera definición de capacidad estatal ya señalada
anteriormente, y con base en el análisis realizado hasta este punto, definimos
capacidad estatal subnacional como el conjunto de habilidades, conocimientos y
actitudes colectivas que poseen los gobiernos subnacionales para gestionar con
autonomía y eficacia procesos de gestión en sus territorios en continua
interacción con actores no estatales a través de redes mixtas de cooperación y colaboración.
Asimismo, esta capacidad está compuesta por cuatro dimensiones
interrelacionadas: administrativa, política, prestación de servicios y
financiera.
4. Dimensiones e indicadores de la capacidad estatal subnacional
Sobre la base de la literatura existente, la misma que se
encuentra, en su mayoría, desarrollada en el análisis de unidades nacionales,
hemos asumido el reto de proponer dimensiones e indicadores que posibiliten el
estudio y evaluación de la capacidad estatal subnacional, puesto que, en la
actualidad, no existe un consenso sobre cuáles serían las dimensiones adecuadas
que la componen, ni tampoco de los indicadores para su medición.
La capacidad estatal no puede ser analizada en abstracto,
sino en relación con los fines e incluso metas que el organismo analizado debe
cumplir (Bertranou, 2011), es decir, según las competencias y funciones
específicas que una entidad gubernamental debe ejecutar, en este caso, en el
nivel subnacional, tema del presente estudio.
De acuerdo con Grindle (1996) el concepto de capacidad
estatal tiene cuatro dimensiones: a) capacidad administrativa: eficiencia
organizacional para ejecutar funciones esenciales de gobierno como la provisión
de bienes y servicios públicos, b) capacidad institucional: para el
establecimiento de reglas de juego que regulen las interacciones económicas y
políticas de los actores sociales, c) capacidad técnica: para la formulación y
gestión de políticas, y, d) capacidad política: para el uso adecuado de canales
legítimos y eficaces para responder y dar solución a las demandas de la
población.
Repetto (2004), señala que “para poder avanzar hacia grados relevantes de capacidad
estatal, se requiere aunar dos subtipos de capacidades: las administrativas y
las políticas” (p.13). Este autor, señala que, “la capacidad administrativa es condición
necesaria, pero no suficiente para lograr niveles relevantes de capacidad
estatal. Se requiere también lo que se denomina aquí capacidad política. Esta
se interpreta como la capacidad de los gobernantes para “problematizar” las
demandas de los grupos mayoritarios de la población, tomando decisiones que
representen y expresen los intereses y las ideologías de los mismos, más allá
de la dotación de recursos que puedan movilizar en la esfera pública” (p.16). En consecuencia, podemos
manifestar que la capacidad estatal no solo depende de un cuerpo administrativo
burocrático consolidado, sino también, debe existir el componente político.
Ramos (2002) señala que la capacidad estatal está sujeta a
condicionantes internos y externos. Los primeros se refieren a la estructura
administrativa, instrumentos técnicos, finanzas públicas y la eficacia de la
gestión; y la reglamentación interna. También deben considerarse el escenario
político y social del gobierno subnacional; sus relaciones con los demás
actores locales, internos y externos; los contextos económicos (el modelo de
acumulación), social y político en los ámbitos estatal, regional, nacional y
mundial (globalización). Respecto a los segundos, tenemos el marco jurídico, el
federalismo, la descentralización y las relaciones intergubernamentales.
Como podemos apreciar, se puede analizar una serie de
dimensiones importantes para la operacionalización del concepto, de índole
tanto interno como externo. Aquí,
aparte de las capacidades administrativas y políticas, se añaden las
finanzas públicas, la reglamentación interna, la provisión de servicios,
seguridad, entre otros. En ese contexto, podemos señalar que, la capacidad
estatal alude a una gran variedad de referentes que nos puede ayudar a poder
operacionalizar dicho concepto. Es así que, se hace mención a una serie de
elementos para su estudio. En virtud de lo analizado, hemos manifestado que el
concepto de capacidad estatal es multidimensional, puesto que abarca una
combinación de dimensiones interrelacionadas del poder estatal.
Para efectos de su
medición, las capacidades estatales subnacionales han sido clasificadas en las
siguientes dimensiones: administrativa,
política, prestación de servicios públicos, y financiera. Asimismo, pasaremos a
fundamentar la elección de cada dimensión elegida, para luego establecer
indicadores, que podrán
ayudar a su construcción. Por lo tanto, para realizar un diagnóstico sobre la
capacidad estatal subnacional, se sugiere tener en consideración las cuatro
dimensiones enunciadas anteriormente. De esta forma, poder demostrar que no
solo incluye los componentes administrativos y políticos, sino que, además, la
atención y satisfacción de las necesidades de la población y los recursos
financieros.
Es preciso señalar que
la evaluación y los indicadores juegan un papel crucial en un enfoque de
Gestión por Resultados, ya que proveen los instrumentos esenciales para
supervisar, cuantificar, valorar y perfeccionar el rendimiento y los logros de
las iniciativas llevadas a cabo. La evaluación dentro de este contexto conlleva
no solo la medición de los resultados logrados, sino también la evaluación de
hasta qué punto dichos resultados pueden atribuirse a las acciones concretas
implementadas.
Gráfico 1. Dimensiones de la capacidad estatal
subnacional.
Ahora, identificamos los respectivos
indicadores de cada dimensión propuesta, para posteriormente definirlos y
determinar su medición.
4.1.
Capacidad administrativa
La
capacidad administrativa es vital para lograr una gobernanza efectiva. Aunque
los efectos de esta dimensión son evidentes y pueden demostrarse, no existe un
acuerdo general sobre los componentes esenciales que la conforman. Tampoco hay
una certeza clara sobre cómo desarrollarla, medirla o preservarla. Esta dimensión se encuentra relacionada
con las nociones técnico-burocráticas de los gobiernos subnacionales. Al
estudiar las estructuras administrativas subnacionales, consideramos necesario
y primordial profundizar el análisis interno de las mismas como la gestión y
planificación, los recursos humanos y los recursos materiales.
Cabrero (1999) considera importante al momento de estudiar
casos de gobiernos subnacionales, incluir en el análisis interno de las mismas
la estructura funcional de la administración pública, los sistemas de gestión
específicos y de ser posible los perfiles (profesional y educativo) de
funcionarios.
Consideramos que la capacidad administrativa se relaciona e
influye en otras dimensiones de la capacidad estatal como las políticas, por lo
tanto, sus elementos no deben ser abordados de forma aislada o individual.
Siguiendo esa línea, los indicadores que consideramos para medir la capacidad
administrativa de los gobiernos subnacionales son los siguientes:
Unidades
administrativas operativas
Definición: cantidad de entidades o estructuras
administrativas que se encuentran en funcionamiento dentro del gobierno
subnacional.
Forma de cálculo: utilizar este indicador implica recopilar bases de datos, registros sobre el número
de unidades administrativas que están operando en una determinada entidad
subnacional.
Lo ideal es que todas las unidades
administrativas con que cuenta un gobierno subnacional deberían estar operativas.
Sin embargo, si a mayores unidades administrativas equivale a una mayor
capacidad estatal dependerá de los objetivos y contexto del gobierno
subnacional.
Instrumentos
técnicos normativos de gestión y
desarrollo actualizados
Definición: herramientas y normativas utilizadas en el
proceso de gestión y desarrollo para llevar a cabo las labores administrativas,
organizacionales y de planificación.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica recopilar bases de datos, registros sobre la relación de instrumentos
técnicos normativos que debería contar un
gobierno subnacional de acuerdo a ley, los mismos que deben estar actualizados.
Asimismo, se debe considerar la efectividad de
dichos instrumentos en un determinado contexto.
b) Recursos
humanos
Perfil
y capacidad profesional del personal
Definición: competencias blandas y técnicas que posee
una persona para el desempeño de una determinada función dentro de una
organización.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica recopilar informes sobre evaluaciones
de desempeño aplicadas al personal.
Para describir el nivel de eficiencia con la
que se gestiona una institución, un factor clave es el perfil y la capacidad
del personal profesional para el cumplimiento de sus funciones.
Existencia
de programas de capacitación
Definición: disponibilidad y aplicación de medidas
destinadas a fortalecer las competencias blandas y técnicas del personal dentro
de una organización.
Forma de cálculo: utilizar este indicador implica recopilar bases
de datos, registros sobre la existencia de programas de capacitación y si estos
son de calidad y efectivos.
Categoría
de ocupación y condición laboral del personal
Definición: hace referencia a la categorización y estado
de empleo en el que se hallan los trabajadores dentro de una entidad.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica recopilar bases de datos, registros sobre la composición del personal
laboral respecto a su categoría ocupacional y condición laboral.
Al realizar la recopilación y el análisis de
estos datos, se puede reconocer sectores susceptibles de mejorar y tomar
decisiones bien fundamentadas para mejorar la administración del personal.
c) Recursos
materiales
Existencia
y operatividad de mobiliario y equipamiento físico
Definición: disponibilidad y funcionamiento de los
muebles y equipos físicos requeridos para realizar las actividades y funciones
de una entidad.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica recopilar el inventario físico detallado de todo el mobiliario y
equipos físicos de la entidad y su funcionamiento.
De esta forma se tiene una idea de los
recursos físicos disponibles como de su estado actual.
Existencia
y operatividad de redes de telecomunicaciones e internet
Definición: disponibilidad y funcionamiento de los
sistemas de comunicación y conectividad de la entidad.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica verificar la disponibilidad y operatividad de los servicios en red, lo que facilitará la detección de áreas que requieran mejoras y
la implementación de medidas para optimizar la infraestructura de red de la
entidad.
Tabla 1. Indicadores para la capacidad administrativa
|
Gestión y planificación |
Recursos humanos |
Recursos materiales |
|
Unidades administrativas operativas |
Perfil y capacidad profesional del personal |
Existencia y operatividad de mobiliario y equipamiento
físico |
|
Instrumentos técnicos normativos de gestión y desarrollo
actualizados |
Existencia de programas de capacitación Categoría de ocupación y condición laboral del personal. |
Existencia y operatividad de redes de telecomunicaciones
e internet |
Fuente: Elaboración propia.
4.2.
Capacidad política
Wu et al. (2019), define capacidad
política como el conjunto de habilidades y recursos –o competencias y
capacidades– necesarios para desempeñar funciones políticas. Ya hemos señalado que,
autores como Repetto (2004), manifiestan que la capacidad administrativa es un
requisito esencial, aunque no suficiente, para alcanzar niveles significativos
de capacidad estatal. Es necesario contar con lo que se conoce como capacidad
política. Así pues, para el presente estudio, el enfoque adoptado sobre la
capacidad política es mediante el análisis de los vínculos del Estado con la
sociedad, en este caso, su conectividad social. Es decir, la capacidad del
gobernante para poder responder y dar soluciones a las demandas y a las
necesidades de la población, más allá de la provisión de recursos. Para el
desarrollo de la dimensión de la capacidad política, siguiendo a Herrera y
Colín (2014), Grindle (1996) y Gargantini y Pedrotti (2018), consideramos
desarrollar los siguientes indicadores:
a) Relación
política entre los miembros del gobierno subnacional
Definición: manera en que interactúan y se relacionan
los distintos funcionarios y entidades gubernamentales en un gobierno
subnacional.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica tomar en cuenta la frecuencia de reuniones conjuntas, la participación
en iniciativas compartidas y la asignación de recursos dentro del gobierno
subnacional.
b) Relación
del gobierno subnacional con otros gobiernos subnacionales y con el gobierno
central.
Definición: manera en que interactúan y se relacionan
los distintos funcionarios y entidades gubernamentales de un gobierno
subnacional con otros gobiernos subnacionales y con el gobierno central.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica tomar en cuenta la frecuencia de reuniones conjuntas, la participación
en iniciativas compartidas y la asignación de recursos.
c) Existencia
de canales legítimos y eficaces de demandas y resolución de conflictos
Definición: presencia y operatividad de procedimientos
oficiales respaldados por la ley que facilitan a individuos o entidades
plantear reclamos o quejas, y también resolver disputas de manera justa y
eficiente.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica poder evaluar la efectividad de los canales observando qué tan rápida y eficazmente se atienden y resuelven los casos o
conflictos presentados a través de ellos. Esto implica analizar el tiempo medio
de resolución, la tasa de éxito de los casos y el nivel de satisfacción de las
partes involucradas.
d)
Grado de participación de los actores
políticos y sociales en el proceso de formulación e implementación de políticas
públicas subnacionales
Definición: nivel de involucramiento y contribución de
diversos actores políticos y sociales en la toma de decisiones de políticas a
nivel subnacional.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica medir la frecuencia de las consultas públicas, así como la
participación y respuesta de la comunidad en la elaboración de políticas
públicas.
Gráfico 2
4.3.
Capacidad de prestación de servicios públicos
La prestación de servicios públicos es la forma evidente y
material de la actividad pública que desarrolla un gobierno subnacional, lo que
implica la atención y satisfacción de las necesidades de la población (Guillermo Girao, 2019). El rol que desempeñan los
gobiernos subnacionales en la prestación de servicios públicos es de vital
importancia debido a su cercanía con la población, lo que facilita la identificación de sus
necesidades y su adecuada atención.
Gráfico 2.
Indicadores para la capacidad política
Fuente:
elaboración propia sobre la base de Herrera y Colín (2014), Grindle (1996) y
Gargantini y Pedrotti (2018)
Hay que destacar que, la relación gobierno-ciudadano se
encuentra directamente relacionada a esta dimensión. De allí, su vital
importancia para ser también considerada dentro de las dimensiones de la
capacidad estatal subnacional. Además, es preciso señalar que la existencia de
los servicios públicos viene a constituir un indicador de la capacidad que
tienen los gobiernos subnacionales para la prestación de los mismos. Para ello, los indicadores
que elegimos para medir la capacidad de prestación de servicios de los
gobiernos subnacionales son los siguientes:
a) Formas
de prestación de los servicios públicos
Definición: diversas modalidades mediante la que los gobiernos subnacionales suministran servicios
esenciales a la población. Consideramos que es necesario conocer las formas de
prestación de servicios que los gobiernos subnacionales ejecutan.
Forma
de cálculo: utilizar este indicador
implica, primero, analizar la existencia de los servicios públicos que cuenta
un gobierno subnacional; posteriormente, describir las formas de prestación
tales como directa, convenio, concesión a particulares, licitación.
b) Cobertura
de los servicios públicos
Definición: amplitud y disponibilidad de los servicios
públicos dentro de una determinada área local o regional. Consideramos los
porcentajes de cobertura de cada uno de los servicios públicos tanto dentro
como fuera de la jurisdicción para valorar la capacidad de prestación.
Forma
de cálculo:
medir la cobertura de los servicios públicos implica analizar la
presencia y accesibilidad de acceso a los servicios esenciales en un área
geográfica específica. Para ello, se recopilaron
bases de datos, registros, estadísticas del gobierno subnacional o del
Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
La cobertura se refiere al porcentaje de
hogares que tienen acceso al servicio público. Cuanto más alta sea la
cobertura, mejor será el rendimiento del gobierno subnacional.
Gráfico 3. Indicadores para la capacidad de prestación de
servicios públicos
4.4.
Capacidad financiera
Las primeras definiciones consideran la capacidad financiera
como una actividad práctica propia del día a día, enfocada en la habilidad para
llevar a cabo tareas financieras concretas (Lawton y Brody, 1969). Con el
transcurrir del tiempo, se empezó a considerar un conjunto más amplio de
habilidades y actividades necesarias para el funcionamiento independiente en la
comunidad. Estos incluyen desempeño y juicio, y varían desde habilidades
básicas como identificar y contar monedas, habilidades de nivel superior como
administrar una chequera y actividades más complejas como tomar decisiones de
inversión financiera (Ghesquiere et. al. 2019).
Podemos señalar que la capacidad financiera estatal se
refiere a la capacidad que tiene, en este caso un gobierno subnacional, en la
recaudación y administración de sus fondos para el financiamiento de sus
servicios y proyectos. Es preciso señalar que los gobiernos subnacionales con
buenos recursos financieros pueden brindar servicios públicos de calidad,
cumplir con las obligaciones fiscales y tener suficientes reservas fiscales
para hacer frente a circunstancias imprevistas.
Los criterios de
evaluación de la capacidad financiera se establecen con el propósito de
proporcionar un punto de referencia desde el que se puede comparar el
rendimiento financiero alcanzado con las metas planificadas. Para el análisis de la capacidad
financiera subnacional, siguiendo a Cabrero, (1999), los indicadores propuestos
son los siguientes:
a) Balance financiero
Definición: facilita la evaluación de capacidad de los gobiernos
subnacionales para cumplir con sus obligaciones de gasto, permitiendo
determinar si han mantenido un equilibrio presupuestario, han generado
excedentes o han incurrido en déficits.
Forma de cálculo: medir el balance financiero implica llevar a cabo la operación de dividir los ingresos totales
para el año N entre el gasto total para el año N (con valores de 0 a 1).
Cuanto mayor sea este indicador, significa que habrá recursos disponibles para hacer frente a una posible
escasez de ingresos en el futuro.
b) Autonomía
financiera
Definición:
permite la evaluación del nivel de independencia que poseen los gobiernos
subnacionales en cuanto a las fuentes de financiamiento que provienen de
instancias gubernamentales superiores o de préstamos.
Es
decir, representa la capacidad de una entidad subnacional para financiar sus
operaciones y proyectos sin depender de la ayuda financiera externa.
Forma
de cálculo:
medir la autonomía financiera implica llevar a cabo la operación de dividir el total de ingresos
propios para el año N entre el total de ingresos para el año N (con valores de
0 a 1).
c) Autonomía
tributaria
Definición:
facilita la determinación del porcentaje de ingresos generados y evalúa el
nivel de involucramiento fiscal en el gobierno subnacional.
Es
decir, representa la capacidad de un gobierno subnacional para establecer y
recolectar sus propios tributos.
Forma
de cálculo:
medir la autonomía tributaria implica llevar a cabo la operación de dividir el
total de recursos por impuestos para el año N entre el total de ingresos
propios para el año N (con valores de 0 a 1).
d) Capacidad
de inversión
Definición:
permite medir el porcentaje del gasto total destinado a inversiones
públicas por parte de los gobiernos subnacionales. Asimismo, permite crecer a
la entidad subnacional mediante la adquisición de activos y ejecución de
proyectos que generen ingresos a futuro. Se hace referencia a la cantidad de
inversión no a la calidad.
Forma
de cálculo:
calcular la capacidad de inversión implica llevar a cabo la operación de dividir
el total de recursos de inversión para el año N entre el total de gasto para el
año N (con valores de 0 a 1).
e) Gasto
corriente
Definición:
facilita evaluar los desembolsos efectuados para el mantenimiento o
funcionamiento de los servicios proporcionados por la entidad, es decir,
aquellos destinados a la adquisición de insumos, bienes y servicios esenciales
para la operación administrativa.
Forma de cálculo:
calcular el gasto corriente implica llevar a cabo la operación de dividir el total de gasto corriente para el año N entre el total del gasto
para el año N (con valores de 0 a 1).
Gráfico 4. Indicadores para la capacidad financiera
Fuente: elaboración propia sobre la base de Cabrero (1999)
A
continuación, en la tabla 2, se desarrolla la operacionalización y medición del
concepto de capacidad estatal subnacional.
Tabla
2.
Operacionalización y medición de la capacidad estatal subnacional
Fuente: elaboración propia sobre la base de Cabrero,
1999; Herrera y Colín, 2014; Grindle, 1996; y Gargantini y Pedrotti, 2018
Desde
nuestro punto de vista, las dimensiones e indicadores propuestos, permiten
identificar, describir y evaluar de manera válida y confiable, la capacidad
estatal de los gobiernos subnacionales en el cumplimiento de sus funciones
asignadas.
5. Conclusiones
El presente estudio concluye que la capacidad estatal no
debe estar vinculada solamente a la habilidad de los gobiernos para el
desempeño de funciones, puesto que el concepto engloba un enfoque más amplio, el que debe tomar en
cuenta, no solo las habilidades para el desempeño de una tarea, sino también
los conocimientos que posee la entidad gubernamental sobre los asuntos públicos
del territorio, como también las actitudes, es decir, la forma de atender y dar
solución a las demandas y necesidades de la población, componentes que deben
poseer los gobiernos subnacionales para manejar con autonomía y efectividad
procesos de gestión en sus territorios.
Las acciones del Estado en el nivel subnacional, no solo depende de su
capacidad estatal en términos de logro de resultados obtenidos, sino que
también es necesario tomar en cuenta una serie de factores burocráticos,
sociales, económicos y políticos que van a determinar su capacidad de
adaptabilidad a situaciones cambiantes.
Para lograr una gobernanza efectiva, es crucial promover la cooperación
y colaboración entre el gobierno y los ciudadanos, así como entre otros actores
no estatales. Esto permite equilibrar el desarrollo a nivel subnacional con las
metas gubernamentales. En ausencia de relaciones con estos actores, los Estados
se verían considerablemente restringidos en su capacidad de acción.
La legitimidad viene a constituir otro elemento fundamental
para la capacidad estatal subnacional. Los gobiernos subnacionales con alta
legitimidad tienen la capacidad de ejercer su poder y mantener la estabilidad y
el orden social puesto que son aceptados y respetados por su población. En
cambio, sin legitimidad, una entidad estatal tendría problemas para gobernar.
Para la medición de la capacidad administrativa,
consideramos el análisis de indicadores tales como la gestión y planificación,
los recursos humanos y los recursos materiales. Con respecto a la medición de
la capacidad política, elegimos indicadores tales como la relación política
entre los miembros del gobierno subnacional, la relación del gobierno
subnacional con otros gobiernos subnacionales y con el gobierno central, la
existencia de canales legítimos y eficaces de demandas y resolución de
conflictos, el grado de
participación de los actores políticos y sociales en el proceso de formulación
e implementación de políticas públicas subnacionales. En el caso de la medición
de la capacidad de prestación de servicios públicos, hemos tomado en
consideración las formas de prestación de servicios públicos y la cobertura de
los servicios públicos. En relación con la medición de la capacidad financiera,
hemos tenido en cuenta el balance financiero, la autonomía financiera, la
autonomía tributaria, la capacidad de inversión y el gasto corriente.
Consideramos que los gobiernos subnacionales fuertes son más
efectivos en su capacidad administrativa; su capacidad de respuesta y solución
a las demandas y a las necesidades de la población; su capacidad de prestación
y cobertura de servicios públicos de calidad; y en el buen manejo de sus
finanzas. De lo anterior se
deduce que, estos últimos cuentan con un alto índice de capacidad estatal, lo
que incide de manera importante en otros aspectos como legitimidad y
gobernanza. Por otro lado, los gobiernos subnacionales débiles muchas
veces tienen grandes problemas en su capacidad técnico-burocrática; su
capacidad para poder responder y dar soluciones a las demandas y a las
necesidades de la población, más allá de la provisión de recursos; su capacidad
para brindar servicios públicos de calidad; y en su capacidad financiera. Es
decir, gobiernos con bajo nivel de capacidad estatal y sin legitimidad.
La capacidad estatal subnacional debe ser examinada según
las competencias y funciones específicas que una entidad gubernamental debe
cumplir, las mismas que deben ser tomadas en cuenta para su estudio y
evaluación. Conforme los
gobiernos subnacionales adquieren una responsabilidad directa en la
implementación de políticas públicas que previamente eran responsabilidad
exclusiva del gobierno central, se vuelve esencial una adaptación, coordinación
y articulación entre los diferentes niveles de gobierno.
De esta forma, podemos apreciar que la capacidad estatal
subnacional debe ser estudiada y evaluada bajo ciertos parámetros. Así pues, la
existencia y el desarrollo de capacidades juegan un rol fundamental para poder
determinar el éxito o el fracaso de cualquier entidad pública subnacional. En
razón de ello, se hace
necesario considerar la aplicabilidad de la teoría
y su relación con el contexto subregional o regional.
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